Zerfall des Imperiums?

Aleksandr Kynev

Zerfall des Imperiums?

Warum Russland nicht der Sowjetunion folgt

Seit Russlands Angriff auf die Ukraine gilt ein Zerfall Russlands Gegnern des Regimes als wünschenswertes oder wahrscheinliches Szenario. Als Vorbild dient der Zerfall der Sowjetunion. Der Vergleich offenbart jedoch, dass dieses Szenario jeder Grundlage entbehrt. Während die Unionsrepubliken der Sowjetunion bereits Protonationalstaaten waren, lässt sich dies von fast keinem der Subjekte der Russländischen Föderation sagen. Nur in sehr wenigen stellt die Titularnation eine absolute oder auch nur relative Mehrheit. Zudem hat das Moskauer Zentrum durch zentralistische Instrumente der Personalpolitik in den vergangenen 20 Jahren die Gouverneure und ihre Regionalverwaltungen derart geschwächt, dass sie kaum zu einem Kristallisationspunkt regionaler Interessen werden können.

Russlands demokratische Opposition diskutiert seit Februar 2022 intensiv über einen möglichen Zerfall Russlands. Den einen gilt er als wünschenswert, den anderen als unausweichlich. Er sei eine Voraussetzung dafür, dass von Russland nie wieder Gefahr für seine Nachbarn ausgehe; es handele sich um den gesetzmäßigen Abschluss des Zerfalls eines Imperiums; die Sanktionen würden zwangsläufig zu diesem Resultat führen, weil das Zentrum keine Mittel zur Subventionierung der Regionen mehr habe und die regionalen Eliten ihr Gebiet daraufhin aus dem Staatsverband lösen würden. Solche Annahmen sind sehr verbreitet, sie entbehren jedoch jeglicher Grundlage.

Der Verweis auf den Zerfall der Sowjetunion, der sich jetzt fortsetze oder fortsetzen solle, missachtet, dass die politische und institutionelle Situation eine ganz andere ist als im Jahr 1991. Der rechtliche Status der 15 Sowjetrepubliken war ein anderer als es jener der Subjekte der Russländischen Föderation ist. Russland wird nicht wie die Sowjetunion von einer Partei zusammengehalten, deren Zerfall auch die Einheit des Landes in Frage stellt. Hinzu kommt, dass alle Unionsrepubliken im Jahr 1991 über eine in Direktwahlen bestimmte Führung verfügten, während sich der sowjetische Staatspräsident Michail Gorbačev lediglich auf eine abgeleitete Legitimität stützen konnte, denn er war lediglich vom Kongress der Volksdeputierten in dieses Amt gewählt worden. Insbesondere verfügte die Russländische Sozialistische Föderative Sowjetrepublik (RSFSR) mit Boris El’cin über einen mit direkter Legitimität ausgestatteten politischen Führer, der sich Gorbačev entgegenstellen konnte. Dies ist eine ganz andere Situation als heute in Russland.

Hinzu kommt die Zusammensetzung der Bevölkerung. Im Jahr 1991 stellten außer in der RSFSR die Russen in keiner der übrigen 14 Unionsrepubliken auch nur eine einfache Mehrheit. In der RSFSR machte ihr Anteil 81,5 Prozent aus, in der Kasachischen SSR, wo sie den zweitgrößten Anteil an der Gesamtbevölkerung hatten, jedoch nur 37,8 Prozent bei 39,7 Prozent Kasachen. Die Unionsrepubliken waren also bereits Protonationalstaaten, in denen eine Mehrheit der Bevölkerung der Titularnation angehörte.

Im heutigen Russland hingegen beträgt der Anteil der Russen nach Daten der Volkszählung von 2010 in fast allen Gebieten (oblast’) und Bezirken (kraj) mehr als 80 und in nicht wenigen bis zu 95 Prozent. Am geringsten ist der Anteil der Russen im Gebiet Astrachan’ (67,6 Prozent) und im Gebiet Uljanovsk (73,6 Prozent). Auch in vielen der nationalen Republiken liegt der Anteil der Russen über 50 Prozent, so in Adygeja, in der Republik Altaj, in Burjatien, in Karelien, Komi, Mordwinien, Udmurtien und in Chakasien. Das gleiche gilt für das Jüdische Autonome Gebiet und alle vier Nationalen Autonomen Kreise. Kurzum, in fast keinem der 85 Föderalen Subjekte Russlands gibt es ethnokulturelle Grundlagen für eine Abspaltung von Russland.[1]

Nur in wenigen Republiken stellt die Titularnation eine Mehrheit. In Tatarstan sind zwar 53 Prozent der Bevölkerung Tataren und nur 39,7 Prozent Russen. Einer Abspaltung Tatarstans steht jedoch entgegen, dass die Republik keine Außengrenzen hat, sich also im Falle einer Separation in eine Enklave verwandeln würde. Anders ist die Situation nur im Nordkaukasus, wo die Titularnation in mehreren Republiken mit Außengrenze eine absolute oder relative Mehrheit stellt. Gleiches gilt auch für die an der Grenze zur Mongolei gelegene südsibirische Republik Tuwa, wo im Jahr 2010 82 Prozent der Bevölkerung angaben, sie seien Tuwinen. In Jakutien stellen die Jakuten zwar knapp 50 Prozent der Bevölkerung, die Russen nur 38 Prozent. Allerdings hat auch Jakutien keine Landgrenze mit einem anderen Staat, sondern lediglich die Küste des Nordpolarmeers als Außengrenze. In der Republik Burjatien wiederum stellen die Russen zwei Drittel der Bevölkerung.

Republiken in Russland mit absoluter und relativer Mehrheit der Titularnation

Einwohner

Fläche

Anteil der Titularnationen/Russen

Tschetschenien

1 268 989

15 647

Tschetschenen (95,1 %), Russen (1,9 %)

Inguschetien

412 529

3628

Inguschen (93,5 %), Russen (0,8 %)

Tuwa

307 930

168 604

Tuwiner (81,0 %), Russen (16,1 %)

Tschuwaschien

1 251 619

18 343

Tschuwaschen (65,1 %), Russen (25,8 %)

Nordossetien

712 980

7987

Osseten (64,5 %), Russen (20,6 %)

Kalmückien

289 481

74 731

Kalmücken (57,4 %), Russen (30,2 %)

Kabardino-Balkarien

859 939

12 470

Kabardiner (57 %), Russen (22,5 %),

Balkaren (12,6 %)

Tatarstan

3 786 488

67 847

Tataren (53,2 %), Russen (39,7 %)

Sacha (Jakutien)

958 528

3 083 523

Jakuten (48,7 %), Russen (36,9 %)

Karatschai-Tscherkessien

477 859

14 277

Karatschaier (40,7 %), Russen (31,4 %),

Tscherkessen (11,8 %)

Quelle: Rosstat. Vserossijskaja perepis‘ naselenija 2010


Die Säulen der Machtvertikale und die Schwäche der Regionen

Noch stärker unterscheidet sich die institutionelle Struktur der Sowjetunion im Jahr 1991 von der heutigen in Russland. In der UdSSR fand zwar zu Zeiten Stalins und Chruščevs eine starke Rotation der Parteikader zwischen den Unionsrepubliken statt. Unter Brežnev hingegen fand nahezu überhaupt kein Kaderaustausch mehr statt. Erst Gorbačev sorgte in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre für einen breiten Generationswechsel unter den regionalen Führungskadern. Doch fast überall kamen örtliche Kader aus den Tiefen der lokalen Partei- und Wirtschaftselite an die Macht. Der einzige „Waräger“[2] an der Spitze einer Unionsrepublik war in den 1980er Jahren der Russe Gennadij Koblin in der Kasachischen SSR. Die Republiksführungen blieben in der spätsowjetischen Phase viele Jahre, in manchen Fällen über zwei Jahrzehnte, auf ihren Posten. Diese stabilen Eliten der Republiken konnten daher als organisierte Kraft gemeinsam handeln.

Nichts dergleichen gilt für das heutige Russland. Vielmehr war die Zerstörung aller regionalen Eliten im Sinne eines handlungsfähigen politischen Subjekts der Kern der gesamten Regionalpolitik, die Moskau seit Anfang der 2000er Jahre betrieben hat. Zu diesem Zweck wurde im Jahr 2004 die Direktwahl der Gouverneure abgeschafft und im Jahr 2012 nur scheinbar wieder eingeführt, denn de facto werden diese weiter vom Zentrum ernannt und anschließend in einem Plebiszit nur bestätigt. Darüber hinaus verloren die Gouverneure ihre politische und administrative Eigenständigkeit. Auch wurden die Gouverneure überaus häufig ausgewechselt, so dass sie erst gar keine Hausmacht bilden konnten. Schließlich ernannte das Zentrum nicht nur auf die Gouverneursposten Waräger, sondern entsandte solche auch auf andere wichtige Posten in den Verwaltungen der Regionen.

So sind die Gouverneure heute nicht mehr Herr der eigenen Verwaltung, sondern müssen sich mit „Kommissaren“ abstimmen, die die verschiedenen Fachministerien des Zentrums ihnen zur Seite stellen. Viele Regionalverwaltungen sind kein handlungsfähiges Team mehr, sondern nur noch ein Konglomerat von schlecht miteinander kommunizierenden Managern, deren Blick sich vor allem auf ihre Führungsfiguren in Moskau richtet. Der Gouverneur verwandelt sich unter solchen Bedingungen in einen bloßen Verwaltungsbeamten, der nebenbei noch die politische Verantwortung trägt. Die „Machtvertikale“ des Kreml ist in Wahrheit ein System paralleler Säulen.

Die erste Befugnis, die den Gouverneuren genommen wurde, war das Recht zur Ernennung der Männer an der Spitze der regionalen Gewaltapparate. Anschließend wurde die Finanzverwaltung zur zweiten inneren Säule in der Exekutivvertikale eingezogen. Seit 2004 muss der Leiter der regionalen Finanzbehörde in Abstimmung mit dem Moskauer Finanzministerium ernannt werden. Auch bürgerte es sich ein, dass der angesehene Posten des für innere Angelegenheiten zuständigen Vizegouverneurs – oder eines anderen wichtigen Beamten in der Regionalverwaltung und manchmal sogar wichtige Polittechnologen – im Einvernehmen mit der Präsidialadministration in Moskau besetzt wurde. Seit dem Jahr 2014 hat auch das Industrie- und Handelsministerium diese Praxis übernommen und schließt mit den Regionalverwaltungen auf freiwilliger Basis Abkommen über eine gemeinsame Besetzung des entsprechenden Postens in den Gebieten, Bezirken und Republiken. Ende 2018 schrieb die Regierung in Moskau dann den Gouverneuren vor, den Posten des regionalen Leiters der für natürliche Ressourcen und Umwelt zuständigen Behörde im Einklang mit der Zentralen Forstverwaltung Rosleschoz – ein dem Moskauer Umweltministerium unterstehendes Amt – zu ernennen. Im Jahr 2020 erteilte die Staatsduma per Gesetz dem Bildungsministerium die Befugnis, bei der Besetzung der Posten an der Spitze der regionalen Bildungsbehörden mitzusprechen. Diese Behörde wiederum darf seitdem bei der Ernennung der entsprechenden Bildungsbeamten in den Städten und Landkreisen mitreden. Ebenso redet seit 2020 das Justizministerium bei der Ernennung der Leiter der regionalen Standesämter mit und das Gesundheitsministerium bei der Besetzung des Postens der Leiter der regionalen Gesundheitsbehörden. In allen diesen Fällen wurde dies damit begründet, dass die Arbeit der regionalen Behörden besser und effizienter werden solle.

Dieses System, in dem die Gouverneure praktisch keine autonome Personalpolitik mehr betreiben können, wurde Ende 2021 mit dem Gesetz „Über die allgemeinen Organisationsprinzipien der öffentlichen Behörden in den Subjekten der Russländischen Föderation“ auch auf eine einheitliche Rechtsgrundlage gestellt.[3] Zu ihren Vertrauensleuten können die Gouverneure daher heute nur noch die Leiter ihres eigenen Apparats, ihre Gehilfen und ihre Sekretäre zählen.

Gleichzeitig gibt es immer weniger Gouverneure, die überhaupt an einer regionalen Hausmacht interessiert sind. Von 2016 bis 2022 wurde eine Vielzahl der Gouverneure ausgetauscht. Bei ihren Nachfolgern handelt es sich in erster Linie um Waräger, die als „Technokraten“ eingesetzt wurden. Zu den wichtigsten Kriterien bei deren Ernennung zählte es, dass sie möglichst geringe persönliche oder anderweitige Bindung an ihren Einsatzort haben, bei der Umsetzung der ihnen aufgegebenen zentralstaatlichen Agenda von keinerlei regionalen Rücksichten politischer oder wirtschaftlicher Art gebunden sind. In den Jahren 2012–2015 waren von 26 neuernannten Gouverneuren – Sergej Levčenko im Gebiet Irkutsk nicht mitgezählt, der in Abweichung von den Vorgaben des Zentrums gewählt wurde – zehn Waräger (38 Prozent). In den Jahren 2016–2020 dann aber waren von 80 neuernannten Gouverneuren[4] in 66 Regionen – in 14 Regionen wechselte der Gouverneur zwei Mal – in 57 Fällen (71 Prozent) der neue Amtsinhaber ein Waräger. Stand Juni 2022 sind 48 der 85 Gouverneure (56,6 Prozent) Waräger. Unter den Stellvertretern der Gouverneure beträgt der Anteil dieser Kategorie in den vergangenen Jahren recht konstant rund ein Drittel. Bereits der beharrlich verwendete Begriff „Technokrat“ zeugt in erster Linie davon, dass die neu ernannten Gouverneure rein funktional definierte Aufgaben des Zentrums erfüllen und keine politische Rolle einnehmen sollen.

Wie sollen Körperschaften mit solchem Personal, das zudem permanent rotiert, zum Kristallisationspunkt regionaler Interessen werden? Anders als die Führungen der Unionsrepubliken in der UdSSR haben die Personen an der Spitze der Regionalverwaltungen keinen Rückhalt in den Regionen selbst, sondern sind auf die Unterstützung des Zentrums angewiesen. Die Interessen der regionalen Eliten sind am ehesten noch in den Regionalparlamenten vertreten, doch auch dort sind die meisten Abgeordneten in das Korsett der Partei Edinaja Rossija gepresst. So ist es sehr unwahrscheinlich, dass selbst unter den Bedingungen einer extremen Schwächung des gegenwärtigen Herrschaftssystems von den Regionalparlamenten eine Bewegung zur Abspaltung einer Region vom Zentralstaat ausgeht. Gleiches gilt für die kommunalen Selbstverwaltungsorgane. Fast überall in Russland wurde die Direktwahl der Bürgermeister abgeschafft, ihre Einsetzung über ein Wettbewerbsverfahren, an dessen Ende eine Jury entscheidet, kommt einer Ernennung gleich. Auch gibt es heute kaum noch einen Bürgermeister einer Großstadt in Russland, der mehr als eine Amtszeit an der Spitze der Kommunalverwaltung bleibt. Faktisch sind die Bürgermeister der Metropolen zu Stellvertretern des Gouverneurs mit Zuständigkeit für eine Stadt geworden.

Insgesamt hat dieses System den Charakter eines Sumpfs. Niemand in ihm verfügt über eine Stütze. Die „Teams“ der Regionalverwaltungen sind gar keine Teams, sondern in sich gespalten und daher auch kein Fundament für das Moskauer Zentrum in den Regionen. Umgekehrt sind sie keine Stütze für regionale Interessen gegenüber dem Zentrum.

Somit fehlt es in Russland heute an allen institutionellen Bedingungen, die das Heranreifen einer Bewegung von unten ermöglichen würden, die dem Zentralstaat und dem Moskauer Herrschaftssystem gefährlich werden könnte. Erst wenn die wirtschaftliche Lage über viele Jahre schlecht bleibt und keine Aussicht auf Besserung besteht, könnten in manchen Regionen Überlegungen auftauchen, dass ein wirtschaftlicher Alleingang, mit dem man sich den westlichen Sanktionen entzieht, ein attraktiver Weg wäre. Kandidaten für ein Abbröckeln wären dann die nationalen Republiken mit Außengrenze, in denen die Titularnation eine klare Mehrheit stellt und die Eliten relativ geschlossen sind, also Tschetschenien, Inguschetien und Kabardino-Balkarien im Nordkaukasus sowie die Republik Tuwa in Südsibirien. Allerdings handelt es sich in allen Fällen um Gebiete, die Nettoempfänger im regionalen Finanzausgleich sind und stark von Subventionen aus Moskau abhängen.

Aus dem Russischen von Volker Weichsel, Berlin


Aleksandr Kynev (1975), Politikwissenschaftler, Moskau

Von Aleksandr Kynev ist in Osteuropa erschienen: Kontrollverlust, Manipulation, Protest. Die Dumawahlen 2011 in Russland, in: OE, 1/2012, S. 25–40.Eliteklub und Legitimierungsinstrument. Russlands „Partei der Macht“, in: OE, 4/2013, S. 101–106.

[1] Die Zugehörigkeit der Republik Krim und der Stadt Sevastopol’ als Stadt föderalen Ranges zur Russländischen Föderation wird international nicht anerkannt.

[2] Als „Waräger“ werden – in Anlehnung an die ab dem 8. Jahrhundert aus Skandinavien in die osteuropäische Tiefebene ziehenden Händler und Krieger – Kader bezeichnet, die aus dem Zentrum in entfernte Regionen entsandt werden.

[3] Federal’nyj zakon ot 21.12.2021 N 414-FZ.

[4] Nicht mitgezählt Vladimir Sipjagin im Gebiet Vladimir, Sergej Furgal im Bezirk Chabarovsk, Valentin Konovalov in der Republik Chakassien, die nicht die Wunschkandidaten des Zentrums waren.