в Спецвыпуск

Правова держава без генерального плану
Право та судочинство в Україні

Angelika Nußberger, Caroline von Gall

Аннотация

Ст. 1 Конституції визначає Україну як правову державу. Відповідність цього визначення конституційній дійсності слід вимірювати за міжнародними критеріями. І тут в окремих сферах потрібно констатувати справді значний прогрес. Україна має сучасну систему захисту основних прав. Вона також запровадила адміністративне судочинство. Але політична боротьба за владу дотепер уповільнювала консолідацію системи верховенства права.

(Спецвыпуск, С. 61–82)

Полный текст

Правова держава в Україні нагадує будівельний майданчик, на якому хоч і зайнято багато людей, проте архітектори не мають спільного плану, і будівельники за суперечливими вказівками мурують стіни та знову їх ламають. У 1991 р., після проголошення державної незалежності 24 серпня, вперше введено принцип правової держави в українську конституцію, котра в усьому іншому ще відповідала радянській конституції 1978 р., й тим самим подано чіткий знак проти радянської спадщини. Відтоді минуло понад 20 років. Підросло нове покоління, у тому числі й нове покоління юристів. Почасти прикрий досвід, якого за цей час набули Україна та міжнародні спостерігачі, передусім показує, що добрі наміри самі по собі малоефективні. Розвиток України дуже чітко свідчить, що здійснення принципу верховенства права насамперед означає одне — перерозподіл влади. З огляду на потенційну перспективу вступу України до Європейського Союзу виявилося фатальним, що кризи правової держави завжди мали надзвичайно сильний зовнішній ефект. Щойно у 1995 р. Україна вступила до Ради Європи, як, незважаючи на протилежні юридично зобов’язуючі угоди, страчено багато засуджених до смертної кари. Слід згадати вбивство журналіста Георгія Гонгадзе, до якого мало стосунок найвище керівництво в оточенні тодішнього президента Леоніда Кучми, і яке досі остаточно ще не розкрито; відмову Верховної Ради призначити вже обраних членів Конституційного Суду в 2006 р.; суперечку щодо повноважень між президентом та парламентом навколо призначення міністра закордонних справ України, коли той уже був у закордонному відрядженні. Врешті, слід згадати відверті маніпуляції під час виборів президента у 2004 р., котрі не завдали якоїсь тривалої шкоди політичній кар’єрі Віктора Януковича. Неодноразово Парламентська Асамблея Ради Європи погрожувала українським депутатам санкціями — позбавленням права голосу за порушення основних засад Ради Європи. Можливість введення санкцій обговорювалася і тоді, коли Україна не виконувала свого обов’язку й не пропонувала кандидата на посаду судді Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ). На сьогодні суддю, врешті-решт, призначено.

Через численні проблеми з реалізацією положення про верховенство права в Україні існує небезпека не помічати досягнень або нехтувати ними. Адже той факт, що Україна — на відміну від Росії — спромоглася запровадити адміністративне судочинство, є значним досягненням. Окрім того, політичні дебати про реформи в Україні — теж на відміну від Росії — принаймні дотепер велися жваво і прозоро, а не лише точилися за лаштунками. З усіх важливих питань фактичного характеру просили дати оцінку Європейську комісію за демократію через право (Commission for Democracy through Law), що більш відома як Венеціанська комісія. Зовнішня експертиза віталася, хоча в Україні й панувала думка, що готові закордонні моделі не можна просто так переносити на український ґрунт.

Розвиток українського конституціоналізму

З розпадом Радянського Союзу і набуттям державної незалежності для ствердження української національної ідентичності важливим було посилання на тривалу й багату державницьку традицію. Це стосувалося і конституційного права. Тож не дивно, що незабаром після прийняття нової Конституції 1996 р. з’явилася документація під назвою Конституція української гетьманської держави, в якій тодішній міністр юстиції Сергій Головатий у своїй передмові виводить неперервну лінію “від Конституції 1710 р. до Конституції 1996 р.”[1]

Залишимо зараз відкритим питання, чи була ця лінія від написаного Пилипом Орликом тексту до першої постсоціалістичної конституції України фактом або конструктом, позаяк “конституція” 1710 р., написана в еміграції  Бендерах, не могла мати значного впливу на історичний розвиток в Україні, оскільки Україна вже з середини XVII ст. значною мірою була складовою частиною Російської імперії. Але в будь-якому разі цей документ, несправедливо зневажений у європейській конституційній історії, з багатьох поглядів є вражаючим і може обґрунтувати незалежну від Росії конституційну традицію України у сфері правової держави.[2] Мабуть, ця конституція для становлення української державності має те ж саме значення, що й Конституція 3 травня для Польщі.

Втім “конституція” є лише частково конституцією, а частково ― міжнародно-правовим договором та політичним маніфестом. Вона все ж передбачає засадниче обмеження влади обраного правителя, зв’язує його дорадництвом та схваленням Ради, яка має збиратися на засідання тричі на рік, і навіть передбачає щось на кшталт “імпічменту”. Чітким визнанням свободи слова документ нагадує англійський Білль про права (Bill of Rights) 1689 р. У багатьох місцях обмежується гноблення селянства; цікаво, що це робиться також з погляду на звичай надмірних подарунків гостю, яким зловживала влада, і який призводив до особливо сильної експлуатації селян. Провісниками верховенства права є гарантія доступу до суду при звинуваченнях проти старшини та простих козаків, а також певні елементи гарантії прав власності, які спрямовані безпосередньо проти гетьмана та забороняють йому розподіляти свавільно вилучене майно або землю Війська Запорозького певним групам осіб, як-от “ченцям, священикам, бездітним вдовам, дрібним посполитим і військовим урядовцям, особистим слугам дворакам та приватним особам”.[3] Широко заборонена також примусова праця. Особлива увага приділяється боротьбі з корупцією.

Системний перелом та конституційне законодавство у ХХ ст.

Іншими документами специфічно української конституційної традиції, які називаються у згаданій передмові, є чотири універсали Української Центральної Ради 1917-1918 рр., відозви Української Національної Ради Львова 1918 р., Акт Злуки України від 22 січня 1919 р., а також проголошення незалежної Карпатської України 15 березня 1939 р.; крім того, є посилання на “фальшиву декларацію суверенітету України в конституції СРСР”.[4]

Однак Універсали, які наприкінці Першої світової війни мали прокласти шлях до нової держави, були більше виразом прагнення до незалежності українського народу, ніж документами, що свідчать про власну традицію правової держави та конституції. Радянська конституційна традиція також не стала зразком, а радше контрастною картиною, від якої слід було відходити. Тому при розробці нової української конституції після проголошення незалежності 1 грудня 1991 р. потрібно було майже з чистого аркуша накреслити нову модель держави, причому напрошувалося звертання до випробуваних в Західній Європі моделей та сучасного стану розвитку конституційного права 1990х рр.

Шлях до нової конституції свободи прокладався важко через боротьбу між президентом та парламентом. Поділ між гілками влади перетворився при цьому на процес — розроблені створеною восени 1994 р. конституційною комісією проекти неодноразово блокувалися в парламенті. Щоправда, поданий навесні 1996 р. проект прийнято у першому читанні 4 червня 1996 р., проте у нього внесли 3 тис. пропозицій з поправками. Лише коли президент Кучма зібрався призначити референдум стосовно старого пропрезидентського проекту Конституції, парламент 28 червня 1996 р. прийняв текст у версії погоджувальної комісії. Таким чином Україна стала останньою посткомуністичною країною, яка прийняла конституцію.[5]

Нова Конституція визначила принципову системну зміну — вже преамбула проголошує “забезпечення прав та свобод” державною метою. Ст. 1 визначає Україну як “суверенну і незалежну, демократичну, соціальну, правову державу”, яка в ст. 3 навіть визначає захист прав людини своїм головним обов’язком. За загальними засадами держави в розділі 1 одразу йдуть права, свободи та обов’язки людини і громадянина; супроти радянського позитивістського погляду вони є “невідчужуваними та непорушними” (ст. 21 Конституції).

Проте з прийняттям нової Конституції так і не вдалося забезпечити тривалий стабільний баланс гілок влади. Уже в 2000 р. президент Кучма здійснив чергову спробу послабити позиції парламенту шляхом зміни Конституції через референдум. Завдяки кількамісячній пропаганді у пропрезидентських ЗМІ та глибокій роз’єднаності парламенту президентові вдалося перемогти на референдумі.[6] Відтак Кучма подав відповідний законопроект щодо впровадження результатів референдуму. Одночасно у Верховній Раді був розроблений альтернативний законопроект, спрямований на посилення ролі парламенту, котрий передбачав запровадження двопалатного парламенту. Запропоновані президентом зміни парламент прийняв 13 липня 2000 р., після того як Конституційний Суд визнав парламентський законопроект таким, що суперечить Конституції.

Надалі політична ситуація погіршилася. Після вбивства Георгія Гонгадзе з’явилися плівки із записами, які натякали на те, що провідні політики та президент Кучма мають стосунок до вбивства. Це викликало скандал, що спричинив потужну кризу президентства. Нова конституційна реформа з метою знову послабити позиції президента провалилася в 2003 р. Ситуація залишалася невирішеною до президентських виборів узимку 2004 р. Відверте і почасти гротескне фальшування результатів під час другого туру мобілізувало населення на тривалі демонстрації. Верховний Суд задовольнив скаргу на результати виборів кандидата Віктора Ющенка, котрий нібито програв, і рекомендував повторення другого туру, в якому Ющенко переміг. На хвилі Помаранчевої революції ще перед цим відбулася модифікація Конституції. Президент Кучма та представники опозиції погодилися на послаблення повноважень президента на користь парламенту.[7] Відповідні зміни до Конституції український парламент прийняв 8 грудня. Проте розподіл повноважень у деяких місцях прописано так нечітко, що суперечності були запрограмовані.[8]

Чинна конституційна реформа[9]

Якщо говорити про відносини між президентом, парламентом та урядом, то Конституція і досі залишається будівельним майданчиком. Особливо проблематичними є насамперед надзвичайно далекосяжний імунітет — що веде до недоторканності депутатів навіть у приватній сфері — фактично імперативний мандат,[10] формалізоване утворення коаліції,[11] подвійна відповідальність уряду перед президентом та Верховною Радою, а також неефективна система призначення міністрів.[12] На цьому тлі поширювалися проекти повністю нової або принаймні суттєво зміненої конституції. Вони походили з різних політичних таборів та їхніх головних діючих осіб, наприклад, від Віктора Ющенка,[13] Володимира Шаповала,[14] Партії регіонів,[15] а також від Юлії Тимошенко разом з Віктором Януковичем.[16] Однак усі вони відображали концепції, котрі висувалися ще до президентських виборів. Діапазон пропозицій: від поміркованих змін сучасної системи[17] до скасування всенародних виборів президента і запровадження для парламентських виборів виборчої системи, яка автоматично веде до створення абсолютної більшості.[18] На думку спостерігачів, зміни мали на меті насамперед “зміцнення власних владних позицій та обмеження можливостей політичного супротивника”.[19] Консенсус щодо сильнішої президентської чи сильнішої парламентської системи досі ще не викристалізувався.

Але хоча конституційні зміни, які перешкоджали б особливим зловживанням і зробили б систему краще керованою, і мають стрижневе значення, вони будуть малоефективними, якщо водночас суттєво не зміниться політична культура, яка досі орієнтована радше на егоїстичні інтереси, ніж на загальне благо.[20]

Актуальні питання основних прав

Україна має дуже сучасну систему захисту основних прав. Отже, проблематичними є не положення Конституції, а радше конституційна дійсність. Це, наприклад, стосується свободи ЗМІ. Цілком прогресивне законодавство часами не надто поважали й після Помаранчевої революції. Поруч із недостатньо прозорим медійним ландшафтом звіт Freedom House за 2009 р. критикує насамперед практику залякування або притягнення до суду журналістів за їхні небажані повідомлення.[21] Зокрема, це випливає з надто широких формулювань складу кримінальних злочинів.

У цьому зв’язку Венеціанська комісія критикувала положення проекту нового закону про вибори. У ньому журналістам забороняється поширювати “неакуратні або образливі відомості про партії та політиків". Крім цього, журналістам не дозволяється “агітувати” за певні партії.[22] Ці приписи містять небезпеку надто широкого тлумачення. Особлива увага щодо долі свободи слова була прикута до процесу проти журналіста, який всупереч позиції тодішнього українського керівництва часів Віктора Ющенка висловлював сумнів, що голод 1932–1933 рр. — так званий Голодомор — був спрямованим проти українського народу геноцидом.[23] Процес закінчився у березні 2010 р. на користь журналіста,[24] щоправда, протиріччя зникло ще раніше, оскільки новий президент Янукович оцінює голодомор інакше, ніж Ющенко.

В українському конституційно-правовому регулюванні є прогалина стосовно іноземців, які мешкають в Україні. У зв’язку зі зростанням расистських нападів на іноземців,[25] що відзначалося останніми роками, слабким місцем виявилася також заборона дискримінації за ст. 24 Конституції. У ній забороняються обмеження на підставі раси, кольору шкіри, політичних, релігійних переконань та з інших причин. Проблематично, що захист недвозначно забезпечується лише для українських громадян. Європейська комісія проти расизму та нетерпимості також неодноразово висловлювалася за те, щоб захист від дискримінації надавався не лише громадянам, а й усім людям, які живуть в Україні.[26]

Судова система

Реформи в галузі судового законодавства постійно відкладалися через нескінченні політичні війни. Дискусії про реформи точаться насамперед навколо радянської спадщини, яка вирішувала розбіжності поглядів між суддями через стосунки кадрової субординації. Потужна адміністративна ієрархія, а також залежність від політичних структур у кадрових рішеннях залишалися довгий час головною перешкодою для побудови незалежної системи юстиції. Однак навесні 2010 р. президент Янукович несподівано швидко вніс на розгляд парламенту новий законопроект “Про судоустрій і статус суддів”, який Верховна Рада вже на початку червня прийняла у першому читанні. Ця раптова динаміка після довгих років дискусії ― цілком несподівана.[27] Особливо дивним є те, що тепер навіть не дочекалися відгуку Венеціанської комісії, хоча досі вона брала інтенсивну участь у законодавчому процесі.

Система загального судочинства

Судова система України складається із судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду (ст. 124 Конституції). Система загальної юрисдикції поділяється по вертикалі на місцеві суди першої інстанції, апеляційні суди, вищі спеціалізовані суди, а також Верховний Суд України як вищу інстанцію. На місцевому рівні паралельно існують загальні суди з цивільно-правовими та кримінально-правовими підрозділами, господарські суди та — на відміну від схожої в усьому іншому російської судової системи — адміністративні суди. До загальних судів до нової судової реформи належали й військові суди. Новий закон про судоустрій скасовує їх.[28] Диференціація між різноманітними сферами відбувається в апеляційній інстанції. Вищими спеціалізованими судами є Вищий господарський суд та Вищий адміністративний суд, а за новим законом ще й Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ.

Якщо формування адміністративного судочинства на початку відбувалося повільно, то сьогодні, окрім Вищого адміністративного суду, діють 27 окружних адміністративних судів та сім апеляційних адміністративних судів.[29] До компетенції адміністративних судів входять, зокрема, спори між громадянами та органами державної влади щодо правомірності адміністративних дій, щодо трудових відносин на державній службі та у суперечках між органами державної влади щодо повноважень. Через те, що адміністративне право у Радянському Союзі майже не мало ніякого значення, оскільки стосунки між громадянами та державою згідно з офіційною доктриною характеризувалися згодою і не потребували регулювання, формування в Україні спеціалізованих адміністративних судів є, як здається, виразом політичної волі щодо можливості контролю за дотриманням органами влади закону. Створення нової можливості для громадян отримати спеціалізований правовий захист в адміністративних справах видається вирішальним для формування свідомості правової держави. Через те, що такі сфери, як поліційне право, досі майже не були розвинені, самостійне адміністративне судочинство може зробити вирішальний внесок у встановлення відповідних стандартів. Однак це передбачає, що політики беззастережно визнаватимуть суди. Але якраз тут і виникають сумніви — у жовтні 2008 р. президент Ющенко без зайвих церемоній розпустив цілий Київський адміністративний суд, після того як останній визнав незаконним Указ Президента про розпуск парламенту.[30]

Прокуратура

Структура та завдання прокуратури уже багато років є предметом реформ. Новий законопроект улітку 2009 р. подано на експертизу Венеціанській комісії. Як і в попередніх законопроектах, комісія критикувала прокуратуру як надпотужну для демократичної держави установу, котра своїми далекосяжними повноваженнями надто сильно нагадує радянську прокуратуру. Ще й сьогодні прокуратура є загальним контролюючим органом, який здійснює “нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування” (ст. 121 Конституції). Україна захищає цей підхід як необхідний інструмент для недостатньо інституціалізованого захисту прав людини. Венеціанська комісія натомість вимагає конкретизації повноважень, насамперед тому, що діяльність прокуратури зазвичай є особливо чутливою з точки зору дотримання основних прав. Крім цього, Венеціанська комісія критикує жорстку ієрархію всередині прокуратури, а також широкі права генерального прокурора давати вказівки прокурорам та звільняти їх.[31]

Становище суддів

Незалежність суддів захищена ст. 126 Конституції. Тимчасом у конституційній реальності довгий час відчувалася потреба дій. Для кримінальних процесів ця потреба ставала зрозумілою, коли взяти до уваги все ще низьку кількість виправдувальних вироків. У радянські часи винесення суддею виправдувального вироку розцінювалося як критика прокуратури; крім того, він означав необхідність задоволення претензій звинуваченого на відшкодування збитків з боку держави, чого слід було уникати. У цьому плані частка виправдувальних вироків й сьогодні розглядається як мірило незалежності суддів. У 2005–2008 рр. вона становила 0,3–0,5 % вироків.[32]

Стосовно незалежності суддів проблематичною була успадкована з радянських часів сильна позиція голови суду; в багатьох судах він все ще є відповідальним за розпис справ на суддів.[33] Це було явним порушення права на визначеного законом суддю. Згідно з ним за заздалегідь встановленими критеріями мав би визначатися суддя, який буде вести судове провадження. Хоча цього принципу не у всіх європейських країнах дотримуються так суворо, як у Німеччині, український підхід відкривав широкі можливості для свавілля. В останньому законопроекті, надісланому Венеціанській комісії у 2009 р., сильній позиції голів суду планувалося протиставити широку систему суддівського самоврядування. Він передбачав збори суддів, конференції суддів, з’їзди суддів і ради суддів; кожна з цих інституцій мала право створювати власні органи. Хоча загалом Венеціанська комісія схвалила посилення елементів суддівського самоврядування, вона вважала створену законом систему надто складною з точки зору ефективного управління.[34] Однак ухвалений нещодавно закон в цілому дотримується цієї структури.

Неоднозначною є також оцінка запропонованих правил щодо застосування дисциплінарних заходів. На думку Венеціанської комісії, правила сформульовано недостатньо чітко — законопроектом передбачалося, що кожний “аморальний вчинок” може призвести до застосування дисциплінарних заходів. Це формулювання в ухваленому законі зникло.

Часто критикувався і сильний вплив політиків на суддів, особливо в кадрових питаннях. В Україні це теж щораз більше сприймали як проблему. Наприкінці 2009 р. Конституційний Суд прийняв настановні рішення — він визнав відповідні статті закону про судоустрій, які надавали президентові повноваження призначати та звільняти голову Державної судової адміністрації та його заступника і затверджувати її положення як порушення принципу розділення гілок влади.[35] Відразу після цього суд прийняв рішення, що передбачену в пункті 4 частини 5 статті 116 Закону про судоустрій України “участь” Ради суддів у призначенні та звільненні голів судів та їхніх заступників слід розуміти як активну участь з тим наслідком, що Рада суддів сама має пропонувати конкретних кандидатів.[36] Потенційну загрозу незалежності суддів становить можливість звільнення суддів за порушення присяги (ст. 126 Конституції). Цим скористався президент Ющенко на піку політичної конфронтації між президентом та парламентом, звільнивши своїм указом трьох суддів за порушення присяги. Коли судді не визнали звільнення, це розцінили як проблематичне порушення незалежності суду під час політичної боротьби.[37]

На сьогодні треба ще зачекати, щоб побачити, чи зможе новий закон зміцнити незалежність суддів на практиці.

Конституційний Суд

Враховуючи постійну критику, слід визнати, що обставини створюють надзвичайно складні умови для того, щоб Конституційний Суд справлявся з відведеною йому роллю незалежного арбітра. У повноваженнях КС визнавати норми нікчемними всі сторони швидко побачили інструмент, за допомогою якого можна перехитрити свого політичного супротивника. Критики повинні враховувати ту обставину, що в ході політичної боротьби за владу між парламентом та президентом до суду знову й знову звертаються для прояснення питань, які залишаються в конституції відкритими, оскільки законодавець їх недогледів або свідомо залишив неврегульованими.[38]

Вже критикувалося рішення про можливий третій термін президента Кучми від 2003 р. Хоча ст. 103 Конституції чітко встановлює, що президент може обиратися лише двічі поспіль, суд визнав за Кучмою право кандидувати втретє. При цьому суд послався на ст. 58 Конституції, яка визначає, що закони не мають зворотної дії в часі. Це має стосуватися і Конституції. На думку суду, відлік може йти лише від набуття чинності Конституцією в 1996 р., а перше обрання Кучми у 1994 році не повинно враховуватися.[39]

Предметом розгляду Конституційного Суду від 27 червня 2000 р. стали зміни до Конституції після ініційованого президентом Кучмою референдуму. Суд ухвалив, що запропоноване Кучмою обмеження депутатського імунітету та зменшення числа депутатів парламенту є конституційним.[40] Водночас він відхилив запровадження двопалатної системи як неконституційне.[41] Спостерігачі критикували цю позицію як пропрезидентську.[42]

Своє найважче випробування КС мусив пройти після Помаранчевої революції. Спочатку президент та парламент засипали одне одного поданнями до Конституційного Суду, аж поки голова КС 17 травня 2007 р. не пішов у відставку. Після того як суддям на початку закидали корупцію та систематичне зволікання з винесенням рішень, президент звільнив трьох суддів Конституційного Суду.[43] Суд протестував проти таких дій, але у спірних питаннях, як-от правомірність розпуску парламенту чи призначення нових виборів президентом Ющенком, рішення не прийняв. Щоправда, незабаром Конституційному Суду вдалося вийти з-під перехресного вогню, прийнявши незалежні рішення. У 2009 р. суд відзначився рішеннями, які зміцнюють свободу ЗМІ та судів. За одним із рішень, закон, котрий дозволяє президентові призначати керівників Національної телекомпанії та Національної радіокомпанії, суперечить Конституції, яка дає вичерпний перелік повноважень президента, оскільки там не згадується право призначати цих керівників.[44] Окрім того, прийнято вже згадане рішення щодо незалежності суддів.[45]

Загалом у роботі суду досі домінують подання президента та депутатів парламенту щодо взаємовідносин обох органів у плані правової організації держави. І в 2009 р. численні рішення знову стосувалися правового положення президента.

Остання велика суперечка розгорнулася довкола рішення КС від 6 квітня 2010 р., яке стосувалося інтерпретації положення Конституції, що регулює утворення коаліції,і тому було вирішальним для створення нового уряду після обрання Януковича президентом. По суті справи йшлося про те, чи можуть окремі депутати, які не належать до певних фракцій, входити у коаліцію. В рішенні 2008 р. КС заперечив це у своєму обґрунтуванні (Obiter Dictum). Натомість у 2010 р. відповідь на те ж питання була ствердною. Обидва рішення мали вирішальні наслідки для створення уряду. Не дивно, що це викликало сердиті коментарі. Як зазначали критики, таким чином Конституційний Суд інтерпретував не закон у світлі Конституції, а навпаки, Конституцію у світлі закону. Одного разу він прийняв рішення в інтересах Тимошенко, іншого разу — в інтересах Януковича, жодного разу не проявивши юридичної мужності. Конституційно-правові аргументи були лише ширмою.

Той факт, що суд сприймається як учасник політичної боротьби за владу, може пояснюватися тим, що можливості окремого громадянина оскаржити свої права в Конституційному Суді не є надто широкими. Окрім питань правової організації держави, КС навіть юридично має небагато можливостей відзначитися розвитком догматики основних прав. Згідно із ст. 43 у поєднанні з частиною 4 статті 13 Закону про Конституційний Суд України громадяни мають право вимагати офіційного тлумачення Конституції та законів України. Натомість вони не можуть вимагати оголошення закону неконституційним. Рішення також не можуть бути оскаржені через конституційне подання.

Право на подання клопотань в рамках перевірки законності правових норм мають лише президент та уряд. Верховна Рада крім того має право перевірити процедуру імпічменту президента (у поєднанні з частиною 3 статті 13 Закону про Конституційний Суд України). Право отримання тлумачення Конституції мають також президент, 54 народних депутати, уповноважений Верховної Ради з прав людини, Верховний Суд, інші державні органи, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування.

Попри обмежені в конституційно-правовому відношенні можливості, КС прийняв важливі рішення й у сфері захисту основних прав. Насамперед важливим є уже дещо давніше прийняте рішення щодо смертної кари.[46] У ньому Конституційний Суд визнав передбачену в кримінальному законодавстві смертну кару неконституційною. Відтак прийнято рішення про так звану прописку, яке визнало обов’язок реєстрації в державних органах, що походив ще з радянських часів, таким, що є несумісним з конституційно гарантованим правом на свободу пересування і вільного вибору місця проживання.[47]

Підсумовуючи діяльність Конституційному Суду України, можна загалом говорити про неоднозначні результати. Однак при цьому слід враховувати особливі труднощі, з якими суду доводилося стикатися з дня заснування.

Європейський Суд з прав людини та Україна

Обмежена можливість Конституційного Суду України встановлювати стандарти у сфері основних прав компенсується Європейським Судом з прав людини (ЄСПЛ). У грудні 2009 р. 9.975 відкритих проваджень стосувалися України. Це становить 8,4 % від усіх незавершених процесів. Після Росії (28,1 %) та Туреччини (11,0 %) країна посідає третє місце в практиці суду. Лише у 2009 р. винесено 126 вироків щодо України за порушення Європейської конвенції прав людини (ЄКПЛ). На першому плані однозначно були порушення права на чесний процес і особливо на тривалість судового провадження та його виконання.[48]

Виконання вироків

Від вступу України до ЄКПЛ її час від часу засуджують за невиконання вироків. Лише в жовтні 2009 р. суд скористався з позову колишнього військовослужбовця для того, щоб указати на “часті порушення” Україною частини 1 статті 6 ЄКПЛ у поєднанні зі ст. 1 Додаткового протоколу 1 до ЄКПЛ[49] і висловити виразну критику практики виконання вироків в Україні. Вкрай гостро він вказує на “понад 300 вироків”, винесенню яких передували надзвичайно тривалі терміни провадження. Зважаючи на “близько 1.400 ще незавершених справ”, у яких засуджується тривалість провадження, суд вбачає тут “структурну проблему України”. Суд вважає такий спосіб дій наслідком вад регулювання та виявом небажання (complete reluctance — англ.) вирішувати проблему.[50]

Кримінальне переслідування та виконання вироку

Виразна критика кримінального переслідування в Україні міститься у рішенні ЄСПЛ від 2006 р. щодо розслідування вбивства журналіста Георгія Гонгадзе. Суд констатував порушення ст. 2, 3, 13 ЄКПЛ — Україна за життя журналіста відмовила йому в необхідному захисті. Перед смертю журналіст звернувся в органи кримінального переслідування, оскільки відчував загрозу та переслідування. Крім цього, суд встановив негуманне поводження з вдовою, яка не отримувала інформацію про хід розслідування. Врешті-решт, суд переконаний, що протягом чотирьох років не велося ефективного розслідування справи. Це було проблематичним ще й тому, що існували магнітофонні записи, які таємно зробив охоронець президента. На них можна було чути розмову, в якій президент Кучма та високопоставлені посадовці обговорювали ліквідацію Гонгадзе. Попри цю виразну й політично надзвичайно гостру критику з боку Європейського Суду з прав людини, справа й далі залишалася нерозкритою. Хоча в 2008 р. й заарештовано колишніх співробітників міліції, а в червні 2009 р.— генерала міліції, організатори залишилися невідомими.[51]

В Україні неодноразово підтверджувалися випадки тортур під час кримінального провадження.[52] Засуджується також стан тюрем. Значно перевантажені тюрми з переповненими камерами, де в’язні можуть користуватися ліжком лише по черзі, є порушенням ст. 3 ЄКПЛ, заборони негуманного та принизливого покарання чи поводження. Засуджувалося також перевезення в’язнів у переповнених автобусах та вагонах.[53] В іншому випадку в’язня тривалий час не забезпечували необхідними серцевими ліками.[54]

Незалежність правосуддя

Уже перше рішення ЄСПЛ щодо України привернуло до себе увагу — в українських судових справах є лист президента, в якому він диктує судді вирок. Не вдаючись до детальної перевірки, ЄСПЛ в силу самого факту констатував несумісність втручання з вимогою незалежності суду.[55] У справі Мірошника засуджувався, зокрема, брак незалежності військового суду від Міністерства оборони. Судді як військовослужбовці підпорядковані Міністерству оборони. Обмеженій незалежності протистоїть широкий діапазон повноважень військових судів — вони відповідають за всі правовідносини у війську, а отже й за фінансові претензії військовослужбовців до армії.[56]

Випадки депортації

Наприкінці 2009 р. суд засудив випадок з білоруським опозиційним митцем, затриманим в Україні після того, як Білорусь зажадала його депортації. Там за висунені звинувачення йому загрожує смертна кара. Він поскаржився на брак законодавчих норм щодо депортації включно з необхідними засобами правового захисту. Суд визнав його закиди обґрунтованими.[57] Ще в рішенні “Солдатенко проти України” ЄСПЛ установив, що Україна має важкодоступні, неточні й непередбачувані в застосуванні правила депортації.[58] Така практика судочинства неодноразово підтверджувалася.[59]

Інші сфери основних прав

Значно рідшими, але не менш важливими є вироки в інших сферах основних прав. Своїм вироком у справі “Українська медіа-група проти України” ЄСПЛ встановив стандарти щодо свободи преси. Покарання за нібито наклеп на політиків класифіковано як неспівмірне. Насамперед, у мотиваційній частині на підставі фактичних даних не проводилося чітке розмежування між оціночним судженням та повідомленням.[60] Стосовно свободи зібрань ЄСПЛ відзначив у ст. 16 Закону про зібрання занадто високі й нечіткі вимоги до реєстрації об’єднань.[61]

Висновки

Велика кількість вироків ЄСПЛ щодо України так само, як і небезпека виявлених у провадженнях правових дефіцитів дають підстави для порівняння ситуації в Україні та Росії.[62] Хоча державно-правові процеси проходять у різних напрямках, проблеми впровадження засадничих державно-правових постулатів в обидвох країнах показують, як важко кардинально змінити десятиліттями засвоювані спосіб мислення та звички за допомогою розроблених й апробованих в інших країнах моделей.

Попри весь прогрес в окремих сферах, досі немає комплексного плану впровадження державно-правових постулатів в Україні. Але якщо добрі наміри та плани надто часто зриваються через рішучий захист групових та індивідуальних інтересів, виникає небезпека, що проект “правова держава” буде дискредитований взагалі. Однак на шляху в Європу він є conditio sine qua non, тобто необхідною умовою.

 

---

[1] конституція подана трьома мовами — українською, англійською та латинською. Конституція української гетьманської держави. Львів–Київ, 1997.

[2] За Андреасом Каппелером, саме “політична структура Гетьманщини, що базувалася на козацькій демократії”, була несумісною із “завданням уніфікації та нівелювання управління і соціального ладу” в Росії XVIIІ ст.; Andreas Kappeler. Kleine Geschichte der Ukraine. München 2000, с. 90.

[3] Розділ ІХ Конституції 1710 р.

[4] Сергій Головатий. Від Конституції 1710 р. до Конституції 1996 р. // Конституція… [виноска 1], с. 12–15.

[5] Eberhard Schneider. Das politische System der Ukraine. Wiesbaden, 2005, с. 28.

[6] Alexander Ott. Die Ukraine auf dem Weg zur autoritären Präsidialherrschaft? Berichte des BIOst, 17/2000, с. 90 і наст.

[7] До реконструкції подій див.: Gerhard Simon. Neubeginn in der Ukraine. Vom Schwanken zur Revolution in Orange // Osteuropa, 1/2005, с. 16–33. — Ellen Bos. Das politische System der Ukraine // Wolfgang Ismayr (Hg.). Die politischen Systeme Osteuropas. Wiesbaden, 2010, с. 527–582.

[8] Katharina Wolcuk. The Constitutional Court of Ukraine. The Politics of Survival // Wojciech Sadurski (Hg.). Constitutional Justice, East and West. The Hague, 2002, с. 340.

[9] Остаточна редакція статті надійшла ще до ухваленого 30.09.2010 р. Конституційним Судом рішення про скасування конституційної реформи 2004 р. (прим. видавця).

[10] Повноваження депутата закінчуються, якщо він виходить із фракції партії або блоку, за списком яких він був обраний до парламенту. Таким чином значно обмежується свобода прийняття рішення депутата.

[11] Відповідно до абз. 6 та 7 ст. 83 Конституції коаліція формується за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання парламенту або з дня припинення діяльності старої коаліції. Проблематичним тут є не тільки дуже стислий термін, але й той факт, що наслідки у випадку невдачі при формуванні коаліції є неясними.

[12] Глава уряду не є єдиним відповідальним за призначення міністрів; рішення про призначення та звільнення радше приймає парламент. Кандидатури на посаду міністра закордонних справ та міністра оборони може пропонувати парламентові президент.

[13] Проект від квітня 2009 р., версія англійською мовою, www.venice.coe.int/docs/2009/CDL(2009)068-e.asp.

[14] Проект від квітня 2008 р., версія англійською мовою, www.venice.coe.int/docs/2008/CDL(2008)046-e.asp.

[15] Проект від квітня 2008 р., версія англійською мовою, www.venice.coe.int/docs/2009/CDL(2009)015-e.asp.

[16] Проект від червня 2009 р., версія українською мовою, www.zn.ua/1000/1550/66332/.

[17] Див. проект Шаповала, а також відгук про нього Венеціанської комісії: European Commission for Democracy through Law, Opinion on the Draft Constitution of Ukraine (prepared by a working group headed by Mr. V.M. Šapoval), Opinion No. 462/2008, 12.2.2009, CDL-AD(2008)015.

[18] Обидва положення містяться в проекті Тимошенко–Януковича.

[19] Nico Lange, Anna Reismann. Die politische Dauerkrise und Probleme der ukrainischen Verfassungsordnung // Ukraine-Analysen, 64/2009, с. 2.

[20] Щодо критики політичної культури див.: Lange, Reismann, Die politische Dauerkrise… [виноска 18], с. 4.

[21] Freedom House: Freedom of the Press. Ukraine 2009, www.freedomhouse.org/inc/content/pubs/pfs/inc_country_detail.cfm?Country=7726&year=2009&pf.

[22] European Commission for Democracy through Law: Joint Opinion on the Draft Law No. 3366 about Elections to the Parliament of Ukraine, Opinion No. 529/2009, 15.6.2009, CDL-AD(2009)028.

[23] http://de.rian.ru/postsowjetischen/20100121/124781189.html. — Пор.: Vernichtung durch Hunger. Der Holodomor in der Ukraine und der UdSSR. Berlin 2004 [= Osteuropa, 12/2004]. — Rainer Lindner: Der "Genozid“ im kulturellen Gedächtnis der Ukraine und Weißrußlands. Vernichtungstrauma in sowjetischer und nachsowjetischer Zeit // Forum für osteuropäische Ideen- und Zeitgeschichte, 2/2003, с. 109–151.

[24] http://en.rian.ru/exsoviet/20100311/158159509.html?id=.

[25] Kerstin Zimmer, Fremke van Praagh. Fremdenfeindlichkeit in der Ukraine // Ukraine-Analysen, 41/2008, с. 2 і наст.

[26] 3-й звіт по Україні Європейської комісії проти расизму та нетерпимості, с. 8, http://hudoc.ecri.coe.int/XMLEcri/ENGLISH/Cycle_03/03_CbC_eng/UKR-CbC-III-2008-4-ENG.pdf.

[27] http://www.interfax.com.ua/rus/pol/40444/.

[28] http://www.interfax.com.ua/rus/pol/40444/.

[29] Сайт Вищого адміністративного суду, www.vasu.gov.ua.

[30] Указ № 922/2008 про розпуск Київського адміністративного суду, Указ №.911/2008 про розпуск парламенту, www.president.gov.ua/documents.

[31] European Commission for Democracy through Law. Opinion on the Draft Law of Ukraine on the Office of the Public Prosecutor, Opinion No. 539/2009, 27.10.2009, CDLAD(2009)048.

[32] Статистика за адресою: www.court.gov.ua. При цьому слід зважати на те, що частку виправдувальних вироків через різні правові системи ледве чи можна порівнювати; вона є лише обмежено показовою. Gordon C. Barclay. The Comparability of Data on Convictions and Sanctions: Are International Comparisons Possible? // European Journal on Criminal Policy and Research, 1/2000, с 13–26.

[33] Judicial Reform Index for Ukraine, December 2005. American Bar Association, Volume II, с. 55 і наст., www.abanet.org/rol/publications/ukraine-jri-2006-eng.pdf.

[34] Venice Commission and the Directorate of Cooperation within the Directorate General of Human Rights and Legal Affairs of the Council of Europe, Joint Opinion Opinion on the Draft Law on the Judiciary and on the Status of Judges of Ukraine, Opinion No 550/2009 від 16.3.2010, CDL-AD(2010)003.

[35] Рішення Конституційного Суду України від 17.12.2009, № 32-рп/2009.

[36] Рішення Конституційного Суду України від 22.12.2009, № 34-рп/2009.

[37] Heiko Pleines. Das ukrainische Verfassungsgericht // Ukraine-Analysen, 26/2007, с. 8.

[38] Wolcuk, The Constitutional Court [виноска. 8], с. 340.

[39] Рішення Конституційного Суду України від 25.12.2003, № 22-рп/2003. Стосовно цієї проблематики див.: Angelika Nußberger: Setting Limits and Setting Limits aside. The Constitutional Framework of Presidential Power in Post-Communist Countries // Liber Amicorum Antonio La Pergola. Strasbourg, The Hague 2008, с. 206–228.

[40] Рішення Конституційного Суду України від 27.06.2000, № 1-в/2000.

[41] Рішення Конституційного Суду України від 11.07.2000, № 2-в/2000.

[42] Alexander Ott. Die Ukraine… [виноска 6], с. 20.

[43] Heiko Pleines. Das ukrainische… [виноска 33], с. 8.

[44] Рішення Конституційного Суду України від 15.09.2009, № 21-рп/2009.

[45] Рішення Конституційного Суду України від 17.12.2009, № 32-рп/2009.

[46] Рішення Конституційного Суду України від 29.12.1999, № 11-рп/2009.

[47] Рішення Конституційного Суду України від 14.11.2001, № 15-рп/2001.

[48] При загальній кількості 1.625 вироків; Annual Report 2009 of the European Court of Human

Rights (provisional edition). Council of Europe, січень 2010 р., с. 141.

[49] Наприклад, див.: Sinko vs. Ukraine, 1.6.2006, Nr. 4504/04; Kozachek vs. Ukraine, 7.12.2006, Nr. 29508/04.

[50] Yuriy Nikolayevich Ivanov vs. Ukraine, 15.10.2009, Nr. 40450/04, Rn. 83 наст.

[51] Geheimdienst in Ukraine verhaftet Polizeigeneral // Die Welt, 24.7.2009. — Підґрунтя справи Гонгадзе подається у звіті Парламентської Асамблеї Ради Європи: "Investigation of crimes allegedly committed by high officials during the Kuchma rule in Ukraine — the Gongadze case as an eblematic example“. Doc. 11686, 11.7.2008, <http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc08/EDOC11686.htm>.

[52] Nevmerzhitsky vs. Ukraine, 5.4.2005, Nr. 54825/00. — Poltoratskiy vs. Ukraine, 29.4.2003, Nr. 38812/97.

[53] Koktysh vs. Ukraine, 10.12.2009, Nr. 43707/07.

[54] Mikhaniv vs. Ukraine, 6.11.2008, Nr. 75522/01.

[55] Sovtransavto vs. Ukraine, 27.7.2002, Nr. 48553/99.

[56] Miroshnik vs. Ukraine, 27.2.2009, Nr. 75804/01.

[57] Koktysh vs. Ukraine, 10.12.2009, Nr. 43707/07.

[58] Soldatenko vs. Ukraine, 23.10.2008, Nr. 2440/07.

[59] Novik vs. Ukraine, 18.12.2008, Nr. 48068/06. — Kaboulov vs. Ukraine, 19.11.2009, Nr. 41015/04.

[60] Ukrainian Media Group vs. Ukraine, 29.3.2005, Nr. 72713/01.

[61] Koretskyy et al. vs. Ukraine, 3.7.2008, Nr. 40269/02.

[62] Angelika Nußberger. The Reception Process in Russia and Ukraine // Helen Keller, Alec Stone Sweet (Hg.). A Europe of Rights. The Impact of the ECHR on National Legal Systems. Oxford, 2008, с. 603–674.