в Спецвыпуск

Политика в отношении лиц преклонного возраста: комплексный подход
Германская и международная перспективы

Andreas Kruse, Stefan Pohlmann, Eric Schmitt, Michael Bolk, Jörg Hinner

Полный текст PDF (PDF, 212 kB)

Аннотация

Современная политика в отношении пожилых людей должна открывать для старшего поколения перспективы самостоятельной и активной жизни внутри общества и на его благо. Она должна создавать общие условия для оказания помощи больным и тем, кто нуждается в уходе. Политика в отношении пожилых людей оценивается также и в зависимости от того, насколько она соответствует интересам и перспективам молодых людей и будущих поколений. Политика в от- ношении лиц преклонного возраста – нечто большее, чем только государствен- ная задача. Ее проведение требует индивидуальной и общественной активно- сти, а также международного сотрудничества, ибо общество стареет во всем мире. Организация Объединенных Наций уже давно обратила внимание на де- мографические изменения и вопросы положения лиц преклонного возраста, а также дала ряд важных импульсов для действий в этом направлении. Но го- сударства – члены ООН до сих пор не приступили к проведению коллективной стратегии, в основу которой положена политика в отношении пожилых людей.

(Спецвыпуск, С. 81–102)

Полный текст

В Европе постоянно растет доля лиц старших возрастов в общей числен- ности населения. Тем самым непрерывно увеличивается и значение политики в отношении лиц преклонного возраста, лишь в последние десятилетия став- шей особой сферой политической деятельности. Правда, в Германии и до сих пор нет обязывающего определения политики в отношении лиц преклонного возраста, как нет и федерального министерства, ответственного за проведение такой политики. Возможно, данное обстоятельство вызвано тем, что выдви- жение специфических политических требований, вытекающих из условий жизни лиц старшего возраста, зависит от постоянно меняющегося общеполи- тического контекста. Поэтому политика в отношении старших поколений неиз- бежно должна выходить за границы отдельных секторов. Похоже, что едва ли найдется какая-то иная сфера политики, которая не только сама должна учи- тывать постоянно изменяющиеся общественные контексты, но и объект которой – группа людей преклонного возраста – тоже становится все менее одно- родным. Физическая и духовная работоспособность будет впредь еще менее, чем сегодня, связана с определенным возрастом. Через несколько десятилетий довольно значительная часть людей в возрасте 65 лет будет ближе к группе сегодняшних 45-летних, чем к тем, кому сегодня 65 лет. Вместе с тем в составе группы 65-летних в будущем появится, по всей видимости, немалая часть, на которую окажут влияние непропорционально многочисленные ограничения, в том числе и обусловленные стилем жизни. Эти люди по сравнению с 65-лет- ними нашего времени будут казаться явно старше.

Следовательно, задача проведения политики в отношении лиц преклонного возраста заключается в том, чтобы энергично содействовать индивидуальным и коллективным возможностям развития группы пожилых людей, остающейся по-прежнему высокопроизводительной в физическом и духовном отношении, не пренебрегая при этом общественными и социальными потребностями тех, кто нуждается в особой защите. Иными словами, это будет означать: обще- ственные и социальные потребности людей, нуждающихся в особой защите, должны быть гарантированы в полном объеме, чтобы в результате этого не оказались ограниченными индивидуальные и коллективные возможности раз- вития по-прежнему высокопроизводительной в физическом и духовном отно- шении группы пожилых людей.

Уже сегодня трудно согласовывать эти различные требования. Некоторые понимают политику в отношении лиц преклонного возраста как социальную политику для людей старших возрастов, задача которой заключается в основ- ном в  материальном  обеспечении,  а  также  обслуживании  пожилых  людей с точки зрения состояния здоровья и ухода за ними. Такое понимание, однако, слишком узко и не соответствует духу времени. Напротив, политика в отно- шении лиц преклонного возраста представляет собой совокупность всех мер, направленных на формирование жизненных ситуаций, в которых пребывают престарелые. Тем самым вопросы жилья и транспорта в той же мере оказыва- ются в поле зрения, в какой и вопросы образования, занятости, участия в обще- ственной жизни и активности пожилых людей. Политика в отношении лиц преклонного возраста представляет собой межсекторную задачу, так как она затрагивает многочисленные сферы – финансовую и экономическую политику, здравоохранение и образование, а также политику в отношении семьи.

Центральной задачей современной политики в отношении лиц преклон- ного возраста может являться следующее основное требование: предоставить всем пожилым людям подлинные шансы на то, чтобы вести автономную и активную жизнь в обществе, продолжая оставаться полезными для общества. Политика в интересах пожилых людей должна руководствоваться стремлением к созданию как общих условий активного и регулируемого процесса старения непосредственно в обществе, так и к защите тех и помощи тем, кто нужда- ется в уходе, или больным. Политика в отношении лиц преклонного возраста должна, разумеется, учитывать и то, что она определяет перспективы более молодых людей и будущих поколений.

Политические вопросы возраста следует, в принципе, рассматривать как часть обширного дискурса поколений. Услуги, предоставляемые обществом старшему поколению, и предъявляемые ему требования надлежит исследовать в их возможных последствиях с точки зрения будущих поколений, если поли- тика руководствуется принципом солидарности поколений и справедливости в отношениях между ними. Справедливость в отношениях между поколениями означает в данном случае, что общественные услуги, предоставляемые одному поколению, не должны причинять ущерб другим поколениям с точки зрения возможностей их развития и перспектив на будущее.

Перспектива, выходящая за границы поколений, важна не только для со- хранения в силе договора между самими поколениями, представляющего цен- тральный элемент культуры, лежащей в основе современных государств, но и для концепции самости пожилых людей. С положительным влиянием на кон- цепцию самости можно согласиться в той мере, в какой перспектива пожилых людей, выходящая за границы поколений, помогает обрести новые социально- культурные роли, представляющие собой основу для жизни на началах раз- деления ответственности по достижении пожилого возраста. Столь же важен и тот факт, что при взгляде с этой перспективы возраст все более вписывается в политический или общественный контекст. Говоря словами Ханны Арендт, частное измерение жизни расширяется с возрастом благодаря измерению по- литическому.

Все возрасты должны считаться равноценными. Это касается не только прав, но и обязанностей. Поэтому пожилые люди могут не только требовать прав от государства и общества. Напротив, пребывая в пенсионном возрасте, они все еще продолжают иметь обязанности по отношению к государству и обществу. Ввиду старения населения престарелым придется оказывать важное содействие формированию будущего. Общество не может отказаться от их вклада. Демогра- фическое развитие необратимо. От выводов, которые сделают из данной ситуа- ции государство и общество, а также от использования шанса для применения продуктивного потенциала пожилых людей зависит способность Германии ответить на вызовы, порожденные глобализацией, структурными изменениями и международной конкуренцией, как и ее требуемая способность к реформе и инновации и тем самым – к сохранению благосостояния страны.

Политика в отношении лиц преклонного возраста как задача всего общества

Политика в отношении лиц преклонного возраста представляет собой нечто большее, нежели государственная политика в отношении этой возрастной группы. Главными субъектами данного направления политики являются федерация, земли и общины. Наряду с их мерами на положение престарелых вли- яют пенсионное страхование, страхование на случай болезни и необходимости постоянного ухода, а также деятельность Федерального агентства по труду, пар- тий, профсоюзов, объединений, занимающихся благотворительностью, пред- приятий, ассоциаций жилищного строительства, организаций пенсионеров, фондов и средств массовой информации. В этом смысле названные структуры несут ответственность за проведение политики в отношении престарелых.

Политика в отношении лиц преклонного возраста – это задача всего обще- ства, в решении которой должны сотрудничать все государственные и обще- ственные силы. Надо создавать кооперационные связи и искать партнеров по проведению такой политики. Необходимо сотрудничество общин и ассоциаций жилищного строительства, если речь идет о квартирах для престарелых, и госу- дарства с предприятиями, чтобы повысить долю занятости пожилых людей.

В центре политики в отношении лиц преклонного возраста стоит государ- ственная политика в отношении престарелых. Она должна быть очень многооб- разной, чтобы соответствовать самым разным жизненным ситуациям, в которых оказываются люди. Соответствующие меры могут касаться материального поло- жения, участия в общественной жизни или потребности в помощи, болезни или потребности в уходе. Они начинаются с законодательства (пенсионное страхова- ние или страхование на случай необходимости постоянного ухода), охватывают формирование и поддержание инфраструктуры (дома престарелых, амбулатор- ное обслуживание), включают личную или финансовую помощь (консульти- рование, поддержка), предусматривают проведение исследований положения престарелых, выполнение обязанностей исполнительной власти по отноше- нию к законодательной (предоставление отчетов о положении пожилых людей, ответы на парламентские запросы), и, наконец, в число таких мер входит разра- ботка планов, касающихся лиц преклонного возраста (земельных и коммуналь- ных), и работа с общественностью. Федерация ответственна за создание и под- держание общих условий осуществления политики. К таким условиям относится законодательная компетенция в сфере пенсионного страхования, страхования по болезни и страхования на случай необходимости постоянного ухода, а также обеспечение социальных пособий и подготовка специалистов по профессиям, связанным с заботой о престарелых и их правом на получение обслуживания. Законодательная компетенция федерации очень широка, а земель, наоборот, очень узка. Земли и общины ответственны за проведение конкретной политики в отношении лиц преклонного возраста на местах, за исполнение федеральных законов и обеспечение существования (например, сохранение существующих элементов инфраструктуры). В этих сферах федерация может, однако, осущест- влять модельные проекты, имеющие отношение к законодательству, например, подготавливать законы или обеспечивать процесс их реализации.

Общины имеют как де-юре, так и де-факто самое серьезное значение при проведении политики в отношении лиц преклонного возраста, ибо в соот- ветствии со ст. 28 Основного закона на них возложено обеспечение условий повседневного существования пожилых. Люди живут и работают в определенном месте и рассчитывают найти решение своих проблем именно там. Создавая определенную среду проживания и организуя движение транспорта, общины, тем самым, способны проводить коммунальную политику, оказы- вающую существенное влияние на самостоятельность пожилых людей. Это касается доступности магазинов, врачей, высших народных школ, кино или театров. С помощью содействия организациям пенсионеров, группам взаи- мопомощи и союзам общины могут добиться продуктивной интеграции пре- старелых в общество или по меньшей мере упростить этот процесс. За счет участия пожилых людей в подготовке и выработке решений общины могут принимать более продуманные и качественные меры, учитывающие интересы старшего поколения.

Принцип субсидиарности применим и к политике в отношении лиц пре- клонного возраста. В рамках обеспечения условий существования пожилых задача земель, общин и прочих субъектов системы социального обеспечения заключается в содействии своевременному и достаточному предоставлению необходимых услуг и функционированию инфраструктуры. Они должны тесно сотрудничать с некоммерческими и неправительственными организациями. Большую роль играют союзы независимых благотворительных организаций, церкви, группы самопомощи, а также предприниматели.

О развитии государственной политики в отношении лиц преклонного возраста в Германии

Государственная политика  в  отношении  лиц  преклонного  возраста  имеет в Германии важное значение. Не в последнюю очередь ввиду большого числа пожилых людей и их высокой электоральной активности политические партии достаточно рано занялись положением престарелых; они назначали уполно- моченных по делам пенсионеров и основывали собственные комиссии, рассма- тривавшие их проблемы. Существенно возросшее значение государственной политики в отношении лиц преклонного возраста обнаруживается в ряде мер федерального правительства и бундестага, касающихся политики по отноше- нию к пожилым людям. В 1978, 1986 и 1999 гг. в бундестаге были внесены важные запросы по поводу проведения политики в отношении лиц преклонного воз- раста. В 1992 г. бундестаг назначил специальную комиссию «Демографические изменения», занимавшуюся «проблемами индивидов и политики, с которыми сталкивается наше стареющее общество». Федеральное правительство рас- порядилось подготовить отчет о семье, в котором рассматривалось положение престарелых людей. К настоящему времени оно пять раз поручало подготовить доклады о положении старших поколений, а в рамках системы ООН правитель- ство Германии выступило с инициативой выработки второго Международного плана действий по проблемам старения, принятого в 2002 г. в Мадриде. Кроме того, правительство организовало в 2002 г. в Берлине конференцию министров Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН.

Нечто похожее происходило на уровне земель и общин. С течением вре- мени менялись подходы и акценты в политике в отношении лиц преклонного возраста. Сначала характер такой политики определялся восприятием недо- статков, с которыми сталкивались пожилые люди. Акцент делался на идею попечительства, а в соответствии с ней престарелых рассматривали не столько в качестве партнеров, сколько как объект политических инициатив. Постепенно акцент политики в отношении лиц преклонного возраста изменился. Теперь он заключается в том, чтобы использовать умения и способности пожилых людей и содействовать их самостоятельности, самоопределению и личной ответствен- ности. Изначально наряду с пенсионной политикой, всегда имевшей значение, в центре внимания политики федерации, земель и общин в отношении лиц пре- клонного возраста находилась лишь помощь престарелым. Только позже были взяты на вооружение концепции, державшие в поле зрения «бодрых» пожилых людей. Потребовалось определенное время, чтобы начать учитывать реалии демографического развития. Поначалу оно обсуждалось только с точки зрения нагрузки на системы социального обеспечения.

Чтобы лучше понять ход дальнейших политических дискуссий, имеет смысл провести различие между индивидуальным и коллективным старением. Терми- ном «индивидуальное старение» описывается старение отдельного человека, влияние на которое в большой степени оказывает принадлежность к определен- ной когорте. Ныне старение в гораздо большей степени, чем прежде, означает полученную физическую, психическую и духовную работоспособность. Состо- яние здоровья пожилых людей в среднем сегодня явно лучше, чем в прошлом. Равным образом престарелые теперь имеют в среднем бóльшую «активную про- должительность жизни». Тем самым пожилые люди располагают существен- ными физическими и душевно-духовными ресурсами, необходимыми для того, чтобы взять на себя солидарную ответственность за судьбы общества и после ухода из профессиональной деятельности. Понятие «коллективное старение» описывает растущую долю пожилых людей в народонаселении, обусловленную, с одной стороны, повышением продолжительности жизни, с другой – низким коэффициентом фертильности.

Центральной предпосылкой нынешней политической дискуссии о возрасте и демографических изменениях является убежденность в том, что ввиду массо- вого старения должна возрасти ответственность отдельного человека за свой возраст. Существующий в наши дни уровень социального обеспечения по воз- расту в будущем не сохранится; как следствие, идеал субсидиарности, лежащий в основе  социального  государства,  приобретает  еще  большее значение,  чем в прошлом. Политика помощи по старости и пенсионная политика изначально были основными звеньями стратегии в отношении лиц преклонного возраста и остаются таковыми по сей день.

Политика помощи престарелым и пенсионная политика

Первоначально политика помощи престарелым имела дело с обеспечением ста- ционарного обслуживания. В домах престарелых и инвалидов было оборудовано необходимое число мест. С 1960-х гг. происходило постоянное количественное, качественное и структурное улучшение в проведении политики помощи пре- старелым. Удалось компенсировать первоначальное отставание по сравнению с Нидерландами или Скандинавскими странами. В области стационарного обес- печения была более чем удвоена или по меньшей мере серьезно увеличена доля, приходящаяся на места в домах престарелых. То же относится и к обеспечению системы персоналом вообще и увеличению доли в нем квалифицированных спе- циалистов. Благодаря всему этому, а также в результате осуществления концеп- ции «Жить в условиях заботы» были заметно улучшены условия проживания. Если первоначально на переднем плане стояло стационарное обслуживание, то с 1970-х гг. в центр внимания выдвинулось значение амбулаторной сферы, а тем самым удалось добиться облегчения положения семей, в которых име- лись люди, нуждавшиеся в помощи и уходе. Создавались новые и расширялись имевшиеся учреждения для амбулаторного ухода за больными, престарелыми и их семьями, постулировалось преимущество амбулаторного обслуживания по отношению к пребыванию в стационаре. Это требование, однако, не реали- зовалось с достаточной последовательностью. Предпринимались также усилия по комплектованию и оптимизации инфраструктуры обслуживания. Этот под- ход выражался в создании учреждений ежедневного и кратковременного пре- бывания, а также в развитии мобильных вспомогательных служб. С помощью модельных и земельных программ были предприняты попытки преодолеть не- достатки в координации, формировании кооперационных связей и сотрудниче- стве различных служб, что соответствовало интересам пожилых людей.

Важные импульсы в указанном направлении исходили от федеральных институтов. В 1974 г. были изданы федеральный закон о домах престарелых и постановления к нему. С помощью этих документов определялись стандарты и формулировались первые качественные требования к домам престарелых, а также определялся характер участия жителей этих домов в решении вопро- сов, их касающихся. Одновременно с докладом федерального правительства по вопросам нуждаемости в уходе была разработана первая концепция оказания услуг в доме для престарелых в случае потребности в уходе, которая была реа- лизована в виде закона о страховании на случай необходимости постоянного ухода. Этот закон имел большое значение, поскольку необходимость постоян- ного ухода в отличие от существовавшего до тех пор положения, регулировав- шего правовые аспекты страхования по болезни, не рассматривалась больше как необратимое состояние, а считалась поддающимся воздействию, что делало возможным реализовать концепции реабилитации.

В правовом регулировании статуса домов престарелых особое внимание было уделено положению об участии его обитателей в решении повседневных вопросов. Кроме того, было введено квотирование специалистов. Закон о стра- ховании на случай необходимости постоянного ухода, принятый в 1993 г., при- нес весьма серьезное ограждение от такого риска, как потребность в уходе. Этот закон усилил уже начатую дискуссию о качестве обслуживания пожилых людей и ввел в дело помощи престарелым элементы конкуренции. Следствие при- нятия закона заключалось, однако, и в том, что многие общины отстранились от оказания помощи престарелым с учетом передачи ответственности за нее учреждениям, оказывающим страховку на случай потери трудоспособности.

На немецком рынке труда с окончанием периода полной занятости, закон- чившегося в середине 1970-х гг., началось проведение политики управляемого раннего выхода на пенсию. Таким образом, возникла парадоксальная ситуация, заключавшаяся в том, что пожилые люди становились в среднем, с одной сто- роны, все здоровее и работоспособнее, с другой – все раньше прекращали уча- стие в трудовой деятельности.

Эта политика раннего выхода на пенсию не осталась без последствий для будущей финансовой устойчивости пенсионного страхования. С момента при- нятия в 1992 г. Закона о пенсионной реформе федеральное правительство пыта- ется разработать инструменты, пригодные для того, чтобы сделать пенсионное страхование перспективным.

Национальные доклады о «возрасте и демографических изменениях»

Два национальных доклада о будущем систем социального обеспечения, опу- бликованные в 2003 и 2004 гг., избрали в качестве исходного пункта рост пер- сональной ответственности индивида; эти доклады имеют центральное значе- ние для политических дискуссий о социальном обеспечении. В 2004 г. комиссия «Финансирование систем социального обеспечения» представила свой доклад, содержавший предложения по обязательному пенсионному страхованию, стра- хованию по болезни и социальному страхованию на случай необходимости постоянного ухода. Она рекомендовала повысить пенсионный возраст, уста- новленный законом, в период с 2011 по 2035 гг. с 65 до 67 лет. Комиссия исходила из непреложности обязательного страхования и принудительного заключения договора на страхование по болезни, отвергнув принцип выборочности в соот- ветствии с состоянием здоровья или по группам риска. Финансирование обя- зательного страхования по болезни может быть обеспечено только с помощью коренных реформ. Речь идет о системе страхования граждан, охватывающей все население, или о концепции установленных государством общих взносов в боль- ничные кассы, ориентирующейся на принцип эквивалентности взносов оказы- ваемым  впоследствии  услугам.  В  центре  реформы  социального  страхования на случай необходимости постоянного ухода находится задача выравнивания финансовых тягот между поколениями, решение которой должно быть обеспе- чено посредством более активного привлечения получателей пенсий. С 2010 г. представители этой группы населения в дополнение к общему размеру взно- сов уплачивают зависящий от доходов генеративный компенсационный взнос в сумме двух процентов дохода, подлежащего обязательному страхованию.

Комиссия «Социальное обеспечение» представила доклад, в центре которого были три рекомендации: увеличение пенсионного возраста с 65 до 67 лет; учет в трудовом стаже при начислении пенсии шести лет вместо прежних трех, в те- чение которых один из родителей мог заниматься воспитанием детей дома с от- рывом от работы; а в случае страховании по болезни и на случай необходимо- сти обеспечения постоянного ухода предлагалось осуществить переориентацию с получения финансовых средств путем распределения денежных сборов среди определенного круга лиц на премиальную модель с покрытием капиталом.

Равным образом и национальные доклады на тему «Возраст и демографиче- ские изменения» исходят из растущего значения индивидуальной ответственно- сти за возраст. Они подчеркивают, что бóльшая часть старшего поколения рас- полагает физическими, душевно-духовными, социальными и материальными ресурсами, необходимыми для жизни в преклонном возрасте – жизни самостоя- тельной, основанной как на ответственности перед самим собой, так и на разде- лении ответственности с обществом. Поэтому общество и политические струк- туры должны обращать внимание не только на ресурсы, требуемые для ведения самостоятельной жизни людей в летах, но и на ресурсы, позволяющие взять на себя новую ответственность за обеспечение собственной жизни по окончании трудовой деятельности. За такой подход выступают, прежде всего, третий и пятый доклады федерального правительства о положении старшего поколения, доклад специальной комиссии «Демографические изменения», доклад специаль- ной комиссии «Будущее гражданской активности», а также соответствующий доклад федерального правительства о промежуточных итогах по состоянию на 2004 г. В особенности пятый доклад и оба доклада специальной комиссии обра- щают внимание на то, что пожилые люди обладают потенциалом, который они могут реализовать в обществе. Уже в настоящее время представители старшего поколения передают молодым людям свои интеллектуальные и материальные ресурсы. Задача общества и политических структур заключается в том, чтобы гораздо активнее, чем сегодня, обращаться к престарелым людям, как к гражданам, действующим на началах солидарной ответственности, от вклада которых наше общество не может отказаться. Эта перспектива была изложена уже в 1988 г. в документе правительства земли Баден-Вюртемберг «Доклад о будущем».

Сегодня в гораздо меньшей мере, чем в прошлом, бедность следует оцени- вать как риск для людей преклонного возраста; сейчас этот риск очевидно выше для более молодой и средней возрастных групп. В то же время нельзя, однако, упускать из виду, что именно в группе одиноких женщин преклонного возраста риск бедности является повышенным.

Ввиду явно возросшей продолжительности жизни потребность в уходе является значимым признаком преклонного возраста. Наступление потреб- ности в уходе связано как для пожилых людей, так и для их родственников со значительными психическими и социальными нагрузками. Как важную цель следует рассматривать избежание или смягчение потребности в уходе. Очевидно бóльшая значимость реабилитации, возрастающее сотрудничество между семьей, соответствующими профессиональными службами и добро- вольными помощниками, а также учет потребностей людей, страдающих при- обретенным слабоумием, в социальном страховании на случай необходимости постоянного ухода – таковы сегодня важнейшие цели в процессе улучшения обслуживания людей, нуждающихся в уходе. Четвертый доклад по проблемам семьи постулировал уже в 1985 г., тезис о том, что члены семьи, занятые уходом, должны получить соответствующие льготы. Позже были внесены многочис- ленные предложения по улучшению возможностей ухода и обслуживания для людей, нуждающихся в уходе, и родственников, ухаживающих за ними. Важ- ным шагом к улучшению социального и финансового положения людей, нуж- дающихся в уходе, стало введение в 1995 г. социального страхования на случай необходимости постоянного ухода. Этот закон изначально был призван умень- шить финансовую нагрузку на социальную помощь, ответственную до тех пор за уход («помощь в особых обстоятельствах»). С момента вступления в силу обеих ступеней (уход в амбулаторных условиях и в стационаре) тома XI Кодекса социального права («Социальное страхование на случай потребности в уходе») в 1994 и 1995 гг. этот закон был в основном изменен принятием четырех законов об изменениях и поправках и четырех последующих законов.

Финансирование страхования на случай необходимости постоянного ухода ориентируется на образец установленного законом страхования на случай болезни и осуществляется методом получения финансовых средств путем распределения денежных сборов среди определенного круга лиц. В результате воз- ник новый договор между молодым поколением, которому приходится нести основную финансовую тяжесть взносов, и старшим поколением, большей частью претендующим на уход. Со стороны расходов как ступени от 1 до 3, так и различение между домашним и стационарным уходом учитывают соответству- ющие степени потребности в уходе. Взносы по компонентам были номинально фиксированы в 1995 г. и остались до сих пор неизменными. Эта фиксация пре- доставления выплат ведет, однако, к тому, что ввиду ожидаемого повышения цен в сфере ухода в долгосрочной перспективе уменьшится (реальный) уровень страховых выплат. Реформой 2008 г. было увеличено возмещение за ступени ухода и активизировано возмещение выплат. Страховые выплаты на случай необходимости постоянного ухода должны в будущем каждые три года пере- сматриваться в зависимости от динамики цен. Далее шаг за шагом повышаются выплаты особенно для нуждающихся в уходе лиц, страдающих приобретен- ным слабоумием, и находящихся на стационарном лечении. К тому же впервые предусмотрено право на индивидуальное и исчерпывающее консультирова- ние при уходе (менеджмент в конкретных ситуациях). Оборудуются опорные пункты для услуг по уходу в разумной близости к месту проживания или легко достижимых в транспортном отношении в качестве места встречи нуждаю- щихся в уходе и их родственников. Те, кто хотят воспользоваться страховыми выплатами на случай необходимости постоянного ухода, в результате реформы могут теперь быстрее реализовать свои намерения: правом на выплаты могут воспользоваться лица, делавшие взносы по меньшей мере в течение двух лет или имеющие договор семейного страхования на тот же срок. Время, необхо- димое для возобновления добровольного страхования, было сокращено с пяти до двух лет. Закон нацелен впредь на повышение качества обеспечения. Было положено начало важным реформам правовых аспектов выплат уже в ходе реформирования системы здравоохранения, а именно, в тех моментах, где она пересекается со страхованием на случай необходимости. Страховые выплаты по болезни, важные для ухода, были сориентированы на особые потребно- сти людей, нуждавшихся в уходе, например, на уход за больными в домашних условиях, осуществляемый теперь и вне собственного домохозяйства в других пригодных для этого местах, например, в прочих жилых помещениях, где осу- ществляется уход. Была введена услуга специализированного амбулаторного паллиативного обслуживания, содержащая также услуги по уходу. Учреждения по уходу со времени проведения реформы могут предлагать услуги в рамках интегрированного обслуживания. Услугу по амбулаторной медицинской реа- билитации как обязательную можно получить и в стационарных учреждениях по уходу. В целом приходится констатировать, что данный закон охватывает не все проблемы реформ, известные с давних пор. В будущем никакие измене- ния не будут возможны без реформы финансирования, рассчитанной на более длительную перспективу. Впредь будет необходимо приступить к проведению политики модернизации правовых основ, регулирующих оказание услуг, в осо- бенности в том, что касается регулярного создания бюджета ухода.

Наконец, остается задача принятия новой формулировки самой потребно- сти в уходе. Со времени введения страхования на случай необходимости посто- янного ухода понятие потребности в уходе трактовалось в томе XI Кодекса социального права слишком узко, оно было очень тесно связано с вопросами практической реализации и было крайне односторонним в соматическом отно- шении. Такие существенные аспекты, как общение пожилых людей и их участие в социальной жизни, оставались вне поля зрения, слишком мало учитывалась потребность в общем обслуживании, присмотре и общем руководстве, в осо- бенности, если речь идет о людях с ограниченными повседневными навыками и умениями. В коалиционном договоре от 26 октября 2009 г. федеральное пра- вительство пришло к соглашению о том, что будет стремиться к новому, диф- ференцированному определению потребности в уходе и при этом использовать в процессе проверки уже имеющиеся подходы.

До этого федеральное министерство здравоохранения осенью 2006 г. уже приступило к прозрачным и широкомасштабным консультациям, имеющим целью выверить понятие потребности в уходе. С помощью этих консульта- ций преследовалась цель сделать в будущем возможным более широкий и качественный охват потребности в помощи для людей, нуждающихся в уходе. Речь шла о том, чтобы учитывать как физический ущерб, так и познавательно- психические потери и особенности поведения, влекущие за собой особую потребность в поддержке.

Международные перспективы политики в отношении лиц преклонного возраста

В ходе общественной дискуссии о феномене демографических изменений, ориентированной, как и прежде, в основном на поиск решения существа про- блемы, в обществе сформировалось осознание растущей диспропорциональ- ности между молодыми и старыми людьми. Это понимание ограничивается, в первую очередь, процессами, происходящими внутри собственных нацио- нальных или узких европейских границ. Напротив, глобальные тенденции едва учитываются. Между тем мы располагаем и более общими данными и сцена- риями глобального развития населения. В соответствии с ними уже в ближай- шие пять десятилетий или даже раньше так называемые страны с переходной экономикой столкнутся со старением населения, свойственным ныне про- мышленно развитым странам. Достойны внимания, прежде всего, тенденции, наметившиеся в классических странах развивающегося мира. Хотя беднейшим странам и впредь будут присущи высочайшие показатели рождаемости, парал- лельно этому в них происходят и стремительные процессы старения. В некото- рых странах эти демографические изменения нарастают вчетверо быстрее, чем в Западной Европе. Как предполагается, уже в 2030 г. в развивающихся странах будут жить три четверти всех пожилых людей. Причина тому – глобальное повышение ожидаемой продолжительности жизни. Оценки ООН исходят из того, что ожидаемая продолжительность жизни во всем мире увеличилась при- мерно на два десятилетия на протяжении последних 50 лет, а к 2050 г. возрастет еще на десять лет. Из этих прогнозов можно сделать три вывода.

Старение касается всех нас. Несмотря на различные временны2е горизонты и разную интенсивность, общество стареет во всем мире. До середины нынеш- него столетия старение человечества достигнет масштабов, прежде не имевших себе равных. Предполагается, что к 2050 г. на земном шаре будет жить больше пожилых, чем молодых людей. Такого рода структурных изменений в рас- пределении возрастов до настоящего времени в истории человечества не было. С нынешней точки зрения и с учетом современных расчетных параметров та- кое развитие необратимо. С жестким давлением, требующим действия, сталки- ваются в особенности государства, пребывающие в сравнительно неблагопри- ятной исходной социально-экономической ситуации. Поэтому для всех стран имеет особое значение обмен успешными моделями (best practice). Необходимо создание документации, которая содержит актуальные в настоящий момент знания и которая сильнее, чем прежде, ориентируется на международные стандарты. Эти стандарты относятся, например, к референтным группам, вре- менны2м рамкам и переведению национальной специфики в наднациональную систематику. К тому же изображение без всяких «но» и «если» менее эффек- тивных до сих пор стратегий необходимо для успешного обмена информацией между странами и наднациональными организациями. Для этой цели следу- ет стремиться к созданию критериев оценки, признаваемых в международном масштабе. Консенсус по поводу таких соглашений пока не просматривается. Тем не менее среди разных сторон растет понимание того, что темы возраста и старения относятся к числу важнейших исходных величин для проведения политики, рассчитанной на перспективу.

Вопросы возраста следует поставить в центр международного сотрудниче- ства. Неоспорима в значительной мере необходимость более активного между- народного сотрудничества. Относительный и абсолютный прирост численно- сти престарелых людей делает необходимыми новые акценты. Глобализацию мировой экономики и связанные с этим следствия для рынка труда ввиду изме- нившихся условий необходимо в большей степени рассматривать с учетом ихпоследствий для пожилых людей. Угроза, вызванная климатическими изме- нениями, происходящими во всем мире, стала более значительной для уяз- вимых групп населения, например, хронически больных людей преклонного возраста. Даже при рассмотрении вопроса об ответственности за транснацио- нальные гуманитарные вмешательства необходима солидарность, ориентирую- щаяся в международном сообществе и на потребности его пожилых сограж- дан. Совместимое с социальными принципами распределение благ и тягот для людей всех возрастов все более представляется не вполне решенной задачей. Наряду с защитой престарелых с помощью транснациональных инициатив и международной концентрации экспертного знания в будущем могут эффектив- нее решаться и национальные задачи участия пожилых людей в общественной жизни, оказания поддержки и содействия им.

Стареющее общество нуждается в миграционной политике, способной добиться поддержки. Численность мигрантов и беженцев в международном масштабе растет медленнее, чем можно было ожидать ввиду прогрессирующей интеграции рынков и нарастания неравенства во всем мире. Особые про- блемы возникают, однако, уже сейчас, если речь идет о достижении требуемого баланса между необходимым в экономическом отношении открытием границ для иммигрантов и ограничением миграционных потоков, чего часто требуют коренные жители соответствующих стран. Члены ЕС реагируют на эти требо- вания с помощью разных мер. С одной стороны, они, расширяя возможности национальных органов, добиваются более автономного контроля миграции. С другой – обнаруживаются явные импульсы общеевропейской активности в сфере внутренней политики и политики в сфере права. К тому же на меж- дународном уровне прослеживаются кооперационные подходы в результате делегирования на этот  уровень  прерогатив  решения  определенных  задач. В рамках этого подхода на протяжении прошедших лет Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) и Международная организация по миграции (МОМ) поставили перед собой новые задачи по помощи беженцам и мигрантам. Столкновение мнений вокруг политических успехов и недостатков интеграции и впредь остается для Германии актуальной темой. При этом стало ясно, что привлекательность Германии как иммиграционной страны опреде- ленно снизилась. Миграционная политика, рассчитанная на достижение успеха, должна обсуждаться с учетом интересов граждан. Только так гаранти- руется открытость общества на широкой основе, которую создают понимание значения культуры и отказ от предрассудков.

Инициативы Организации Объединенных Наций (ООН)

Центральные задачи Организации Объединенных Наций заключаются в обе- спечении мира,  соблюдении  международного  права,  защите  прав  человека и содействии международному сотрудничеству. ООН не осталась безразличной к проблеме старения населения мира. Она сравнительно рано отреагировала на вызовы, порожденные демографическими изменениями, и подала миру важ- ные сигналы.

Всемирный план действий 1982 г. по проблемам старения

Уже в 1982 г. страны – члены ООН приняли международный план действий по вопросам старения, который мог бы служить выражением дальновидного намерения по проведению последовательной политики Организации Объеди- ненных Наций в отношении лиц преклонного возраста. Сформулированные в нем положения и рекомендации нисколько не утратили своей актуальности. Документ, известный как Венский план действий по вопросам старения, содер- жит в совокупности обширное собрание параграфов, характеризующих те или иные моменты, рекомендации и руководящие положения и образует характе- ризующийся широким воздействием подход к перспективной политике меж- отраслевого характера. В качестве центральных сфер политики были выделены: а) здоровье и питание, б) защита потребителя пожилого возраста, в) обитание и окружающая среда, г) семья, д) социальное обслуживание, е) обеспечение получения доходов и занятость, ж) обучение. Эту рабочую программу для начала 1980-х гг. следует рассматривать как очевидно инновационную. Правда, к этому времени геронтология, изучавшая процессы старения, уже достигла серьезных результатов, но достигнутое в стенах университетов тогда редко имело какие- либо общественно-политические результаты. Тем самым всемирный план дей- ствий по проблемам старения существенно способствовал пониманию и вос- приятию вопросов старения в качестве сферы, требующей непосредственно политических решений. Тем не менее в дальнейшем не удалось в достаточной мере систематически осмыслить цели и рекомендации, содержавшиеся в доку- менте. Не удалось осуществить в четырехлетнем ритме и оценку, о которой первоначально шла речь. Тема возраста и старения снова появлялась в повестке дня Организации Объединенных Наций только в форме отдельных инициатив, но среди государств – членов ООН вызывала лишь небольшой отклик.

Принципы ООН в отношении пожилых людей 1991 г.

В 1991 г. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций при- шла к согласию в отношении уже пяти руководящих начал. Основные задачи были еще раз четко обрисованы с помощью таких понятий, как достоинство, независимость, участие в общественной жизни, оказание помощи и само- реализация. Все правительства приглашались к включению этих принци- пов, насколько возможно, в свои национальные программы. В соответствии с этим на состоявшейся впоследствии конференции в центре внимания ока- зались усилия по созданию условий жизни, в которых станет возможным развитие талантов престарелых и удовлетворение потребностей пожилых женщин и мужчин.

Декада реализации принципов (1992–2001 гг.)

В связи с десятилетней годовщиной принятия всемирного плана действий по вопросам старения ООН провозгласила в октябре 1992 г. декаду глобаль- ной реализации этих принципов. В соответствии с прагматически ориенти- рованной помощью процессу реализации на период с 1992 до 2001 гг. были сформулированы глобальные цели и даны практические указания для их осуществления в национальном масштабе. Тем самым при непосредственном использовании всемирного плана действий 1982 г. должен был быть создан фундамент для того, чтобы отреагировать на всемирную тенденцию демо- графических изменений стратегически согласованными действиями. Чтобы достичь этих результатов, следовало в течение десяти лет интенсифицировать сотрудничество между правительствами и неправительственными организа- циями и улучшить передачу информации, помощи, навыков и техник внутри отдельных государств и между ними. При этом было обещано содействие со стороны международных организаций по оказанию помощи развитию. Особое значение было уделено программам обеспечения людей пожилого возраста и их прямому участию в общественной жизни. Кроме того в сфере исследования проблем старения предполагалось совместными усилиями ряда стран разработать подходы к решению этих проблем и добиться большей стандартизации терминологии и используемых методик. В качестве одной из мер по содействию социальному развитию стран рассматривалось формиро- вание глобальной сети добровольческой деятельности людей преклонного возраста. Провозглашение декады глобальной реализации намеченных целей должно было придать большее значение применению рекомендаций всемир- ного плана действий по вопросам старения. К сожалению, эти весьма кон- структивные усилия по проведению совместной политики в отношении лиц преклонного возраста нашли лишь незначительную поддержку. Государства – члены Организации Объединенных Наций фактически проигнорировали реализацию пакета мер ООН в этой области, чего не наблюдалось ни в одной другой сфере политики. И если в той или иной национальной политике и при- сутствовали отдельные меры, соответствовавшие рекомендациям ООН, то по меньшей мере в первые годы декады коллективной стратегии в политике по отношению к людям преклонного возраста осуществить не удалось. Тем самым был упущен реальный шанс на международное сотрудничество.

Международный год пожилых людей (1999 г.)

Только с провозглашением Международного года пожилых людей в 1999 г. международная политика в отношении лиц преклонного возраста обрела новый стимул для своего претворения в жизнь. На основе межпоколенчес- кого подхода в этом году предполагалось обратить внимание широкой обще- ственности как на старение общества, так и на индивидуальное старение. Международный год пожилых людей был активно использован и в Германии, и его цели успешно реализовались с помощью многообразных проектов и инициатив. Под влиянием успеха Международного года страны – члены ООН договорились на  54-й  сессии  Генеральной  Ассамблеи  об  адаптации  плана к современным тенденциям развития и полной его переработке. Тем самым в сфере международной политики в отношении лиц преклонного возраста после длительной стагнации был сделан решающий поворот. Особую роль в изменении отношения к проблеме сыграли инициативы Испании, Австрии и Германии, по существу, начавших процесс, призванный в долгосрочной пер- спективе воспрепятствовать новым попыткам пренебрегать проблемой ста- рения общества.

Мадридский план 2002 г.

Новый всемирный план действий по вопросам старения (Мадридский план) был принят в апреле 2002 г. в Мадриде на второй Всемирной ассамблее по про- блемам старения после примерно двух лет подготовительной работы. Глав- ная часть документа непосредственно посвящена важнейшим междисципли- нарным темам проблемы старения общества. В трех основных главах нового всемирного плана рассмотрены такие сферы, как: а) перспективы развития, б) улучшение состояния здоровья и самочувствия с достижением пожилого возраста, в) создание приемлемых общих условий для людей преклонного воз- раста. В результате «постановки задач», формулирования «целей» и характе- ристики возможных «действий» в Плане выявлены и изучены с общих мето- дологических позиций социально-политические сферы действий. К числу центральных тем нового всемирного плана действий по вопросам старения относится улучшение положения пожилых людей в контексте борьбы с бедно- стью, участие их в решении общественно-политических проблем, индивиду- альная самореализация, соблюдение прав человека и равноправие мужчин и женщин. В то же время, исходя из глобальной перспективы, выдвинуто требо- вание осуществления мер постоянной адаптации в таких областях, как соли- дарность между  поколениями,  занятость,  социальное  обеспечение, а  также в области здравоохранения и обеспечения хорошего самочувствия. Документ в целом руководствуется целостным подходом и непосредственно восприни- мает девиз “Building a Society for all Ages” («Создать общество для людей всехвозрастов» англ., – прим. перев.), пропагандируемый ООН с 1995 г. В тексте отражены важные предшествующие конференции и исторические изменения, происшедшие с 1982 г.

Реализация в региональном масштабе (2002 г.)

Европейская экономическая комиссия ООН одна из первых среди пяти регио- нальных  комиссий   Организации   Объединенных   Наций   прилагала   усилия к реализации всемирного плана действий по вопросам старения. Федеральное правительство Германии согласилось оказать концептуальную и финансовую поддержку необходимым подготовительным работам. Заключительная конфе- ренция, состоявшаяся в Берлине в сентябре 2002 г., была наиболее значительным межправительственным мероприятием, когда-либо проходившим в Германии по обсуждению демографических изменений. Кроме того, единственным в своем роде оказалось и вовлечение в ее проведение неправительственных организаций. Ни на каком другом совещании министров не было на различных фазах сравни- мого участия. В отличие от того, что позволяет предположить название «Евро- пейская экономическая комиссия», за этим органом Организации Объединенных Наций скрываются не только европейские государства. В число ее 56 членов вхо- дят страны Северной Америки, а также государства Центральной Азии. В этом смысле ЕЭК не представляет собой единого союза государств. Одним из послед- ствий политических и социальных изменений в восточно-европейских  стра- нах, происшедших с момента окончания холодной войны, стало драматическое ухудшение условий жизни именно старшего поколения. Но и между Европой и Северной Америкой существуют различия во взглядах и традициях, касающиеся роли государства и потенциала вмешательства правительств в жизнь индивида. Несмотря на существующие различия подходов в разных странах, а также между странами – членами комиссии, преобладают все же общие постановки вопроса, которые делают тем более насущным объединение усилий на международном уровне. С помощью этой стратегии реализации государства-участники заложили краеугольный камень для евро-атлантического подхода. Стратегия реализации всемирного плана должна привести к более активному сотрудничеству стран – участниц комиссии, а в особенности к активизации обмена между западными странами – участницами ЕЭК и государствами, расположенными на Востоке региона, включая центральноазиатские государства. В Европе и Северной Аме- рике, откуда родом большая часть населения стран – членов ЕЭК, каждый пятый житель старше 60 лет. До 2050 г. эту возрастную грань перейдет уже каждый третий житель. В «Региональной стратегии реализации Мадридского международного плана действий по вопросам старения ЕЭК ООН» сформулированы десять обязательств, касающихся различных основных сфер. При этом первое обязательство представлено как глава, охватывающая ряд тем, а в последней главе рассматри- вается реализация названных рекомендаций. К числу основных тем относятся интеграция людей преклонного возраста и их участие в общественной жизни, последствия для сектора образования, меры, принимаемые в области здоровья, требования к равноправию мужчин и женщин, а также воздействие на семью. Рассмотрение этих тем сопровождается четкой постановкой целей, благодаря чему становится ясно, что ЕЭК работает над формированием подхода, который рассматривает проблему демографических изменения как комплексную тему.

ООН, проведя упомянутые межправительственные конференции в 2002 г., подала убедительные сигналы о необходимости проведения серьезной между- народной политики в отношении лиц преклонного возраста. Следует привет- ствовать также подходы, сформулированные Экономической и социальной комиссией ООН для Западной Азии и Экономической и социальной комис- сией ООН для Азии и Тихого океана, нацеленные на реализацию Мадридского плана. В Германии подготовку ко второй Всемирной ассамблее в Мадриде и к совещанию министров в Берлине наблюдали с большим интересом и оказы- вали ей широкомасштабную поддержку. Но, чтобы последовательно превра- тить результаты названных мероприятий в успешную социальную политику Организации Объединенных Наций, необходимо сделать еще многое.

До сих пор малоуспешным оказалось соединение различных областей поли- тики и тематических сфер. В ходе последующих встреч на высшем уровне, про- веденных Организацией Объединенных Наций, соответствующая ссылка на проблему старения населения мира была упущена. Впрочем, это можно объ- яснить тем, что в огромном потоке принимаемых документов и решений ООН недостаточно использует единую кодифицированную базу ключевых понятий, что, в частности, создает все большую информационную проблему для тех, кто пытается дать обзор деятельности ООН.

Как Мадридский план, так и его реализация в региональном масштабе поначалу подвергались критике из-за неопределенности используемых форму- лировок, касающихся контроля и обеспечения результатов в рамках системы мониторинга. Соглашения,  принятые  Организацией  Объединенных  Наций в этой области, имеют одну общую и серьезную особенность: они не являются обязательными для государств, подписавших эти документы. ООН не распо- лагает в данном случае механизмом принятия международно-правовых санк- ций. К тому же, как правило, во многих соглашениях отсутствуют четкие сроки осуществления той или иной стратегии и критерии оценки ее успешности. При взгляде на стратегию ЕЭК заслуживает, однако, внимания то обстоятельство, что государства – участники комиссии, выбирая используемые ими понятия, смогли договориться относительно применения термина Commitments (обяза- тельство). Тем самым появилась по меньшей мере возможность оказания на них морального давления, возможность напоминать государствам о том, чтобы они не выходили за рамки согласованных положений.

Следует, кроме того, положительно оценить самые последние попытки сохранения достигнутого. Секретариату ЕЭК удалось привлечь к работе находя- щийся в Вене Европейский центр политики и исследования в области благосо- стояния (European Centre for Social Welfare Policy and Research). Год спустя после второй Всемирной ассамблеи на Мальте состоялась первая встреча экспертов. В середине 2005 г. соответствующее подразделение ООН наметило рамки даль- нейшего действия. Процесс межрегиональных консультаций начался в сентябре 2005 г. в Женеве. А в ноябре 2006 г. в Испании состоялась первая конференция ЕЭК по обсуждению итогов работы для так называемых National Focal Points, т. е. представителей национальных координационных центров по определен- ным направлениям из стран-участниц на рабочем уровне, но политический интерес к такому процессу очевидно снизился. Об этом свидетельствует недо- статочное участие руководства министерств и организаций в соответствующих мероприятиях. С самого начала небольшим был и интерес СМИ к той теме. На сайте соответствующего федерального министерства после 2003 г. не появ- ляются материалы по теме «Всемирный план действий по вопросам старения».

В силу всего этого можно утверждать, что далека от решения центральная задача, заключающаяся в том, чтобы привлечь внимание к международным ва- риантам и последствиям политических действий по теме «Возраст и старение». Описанные выше усилия, впрочем, намечают путь в правильном направлении. Страна, подобная Германии, которая, с одной стороны, находится на лидирующих позициях по статистике старения ООН, а с другой – располагает геронтологиче- ской экспертизой чрезвычайно высокого уровня, в данной связи несет особую со- зидательную ответственность. Можно, следовательно, с определенной степенью уверенности утверждать, что без финансового участия Федеративной Республи- ки Германия на международном уровне, вероятно, не возникли бы региональные стратегии реализации международного плана действий. Приветствуя попытку включить положения региональной стратегии реализации в немецкий план дей- ствий, мы не можем не отметить, с одной стороны недостаточную включенность этого плана в национальную политику в отношении лиц преклонного возраста, а с другой – слабые связи с координирующей международной региональной ин- станцией – ЕЭК. Впрочем, в этом трудно упрекнуть соответствующее ведомство и существующий консультативный научный совет по данной проблеме. Напротив, это свидетельствует в пользу необходимости обеспечения постоянного сопрово- ждения международных действий растущим участием на политическом уровне.

Европейские инициативы

Наряду с ООН, разработавшей своими инициативами в политике в отношении лиц преклонного возраста подходы к созданию общемирового социального порядка, на национальную политику в отношении лиц преклонного возраставлияют и региональные организации, например, Совет Европы и Европейский союз (ЕС). Страны-участницы европейских организаций проявляют бóльшую склонность к общим совместным действиям и подходам, чем при взаимодей- ствии с другими отдельными странами мира, даже если в этих странах суще- ствуют сходные общие условия, о чем свидетельствует пример удаленной от Евопы Японии. Региональные структуры характеризуются наличием собст- венных европейских институтов, способных развивать важную в социально- политическом отношении деятельность. Совет Европы и ЕС отличает от ООН более высокая степень обязательности принятых правил. Действие этих правил не должно ограничиваться влиянием на общественное мнение. Напротив, обя- зательства по реализации их на практике берут на себя именно государства. Это касается, прежде всего, ЕС, которому страны – члены Союза передают суверенные права.

Непосредственное воздействие европейской социальной политики на граждан

Международно-правовые декларации и программы могут, как правило, лишь опосредованно воздействовать на правовое положение отдельного гражданина через влияние на социальную политику каждого государства. Только в том случае, если государства передают свою компетенцию международным или наднацио- нальным институтам, эти институты могут и непосредственно воздействовать на правовое положение индивида. ЕС имеет в различной степени непосред- ственное значение для людей преклонного возраста. Благодаря отлаженным механизмам национальные системы социального обеспечения настолько коор- динированы друг с другом, что при выезде за границу можно избежать опреде- ленных проблем (например, при поездке в отпуск или проживании за границей). От этого выигрывают и пожилые люди, поскольку они могут перемещаться через границы внутри ЕС. В европейских договорах нормированы многочис- ленные основные права и политические свободы, которые, выходя за пределы упомянутого права координации, усиливают правовое положение граждан ЕС, а значит, и лиц пожилого возраста в том числе. Именно об этой группе населения и шла речь в Хартии Европейского Сообщества об основных социальных правах работников, принятой в декабре 1989 г. В статьях 24 и 25 этого документа ска- зано: «В соответствии с положениями, применяемыми в каждой стране:

24. Каждый работник в Европейском Сообществе с наступлением пен- сионного возраста должен обладать возможностью располагать сред- ствами, обеспечивающими ему или ей достойный уровень жизни.

25. Любое лицо, которое достигло пенсионного возраста, но не полу- чило право на пенсию или которое не имеет других средств к суще- ствованию, должно получать право на достаточные средства, на меди- цинское и социальное содействие, специально приспособленное к его потребностям».

Правда, эта Хартия Европейского Сообщества не является европейским «законом», так что она не обосновывает непосредственные права индивида. Европейский Суд может, однако, в своей юрисдикции обращаться к этой Хартии Европейского Сообщества. Хартия Европейского Сообщества повлияла и на дальнейшие действия ЕС. Непосредственное правовое воздействие отсутствует и в Хартии основных прав Европейского союза, которая в качестве части Конституционного договора должна развивать правовые обязанности после вступления в силу этого договора. В статье 25 Хартии основных прав указаны права пожилых людей. Эта статья гласит:

«Европейский союз признает и уважает право пожилых людей вести достойную и независимую жизнь и участвовать в социальной и куль- турной жизни…»

В отличие от ЕС Совет Европы является только региональным между- народно-правовым объединением без собственной правоустанавливающей компетенции. Правда, Совет Европы создал систему защиты прав человека, за сохранением которой наблюдают комиссия и суд. Эта система охватывает либеральные свободы, охраняемые правом, и права человека, но не социаль- ные права. Тем не менее Европейский Суд по правам человека распространил свою защиту и на социальные позиции, поскольку пренебрежение социаль- ной защитой затрагивает право человека – право собственности или запрет дискриминации. Эта юрисдикция касалась до сих пор отдельных случаев. Помимо интересной правовой конструкции, лежащей в основе этих решений, они обнаруживают тенденцию интернационализации, которая может срабо- тать и в пользу пожилых людей.

 

Перевод с немецкого: В.А. Брун-Цеховой

Полный текст PDF (PDF, 212 kB)